5 декабря 2014г. отмечалась 20-я годовщина заключения лидерами Украины, Великобритании, России и США (Л.Кучмой, Дж.Мейджером, Б. Ельциным, Б.Клинтоном) Будапештского меморандума 1994г. «О гарантиях безопасности в связи с присоединением Украины к Договору о нераспространении ядерного оружия» (ДНЯО, 1968г.). Два другие ядерные государства и постоянные члены Совета Безопасности ООН - Китай и Франция официально выразили аналогичные гарантии Украины в форме соответствующих заявлений (Заявление Правительства КНР 04.12.1994р. И Декларация Франции с сопроводительным письмом Президента Ф. Миттерана 05.121994р.), хотя формально и не подписывали Меморандум. Главное отличие этих заявлений от содержания Меморандума заключается в отсутствии пункта об обязательном проведении консультаций в случае возникновения ситуаций, касающихся вопросов этих обязательств. Украина, со своей стороны, обязалась вывести все ядерное оружие с территории страны. При этом, тактическое ядерное оружие из Украины было выведено еще в 1992г., а весь процесс ядерного разоружения завершился в 1996г., Последняя шахтная пусковая установка межконтинентальных ракет РС-22(SS-24) была уничтожена в 2001г. [1, 2]
2014г. - «юбилейный» для Меморандума год стал годом российской агрессии [3], коллапса и разрушения международных «гарантий»/«заверений», заложенных в этом международно-правовом документе. В этой связи, в течение последнего года в международных СМИ можно было найти немало заявлений и комментариев политиков и даже ученых - представителей стран-подписантов Будапештского меморандума, и не только российских, которые пытались необоснованно опровергнуть действенность будапештских «гарантий» и обязательность их выполнения для всех сторон этого документа. При этом, инициаторами этих опровержений и фальсификаций были именно российские политики и кремлевские «правовики».
В данном материале приведены ряд доказательств обратного. А именно, что Будапештский меморандум является международным договором обязательным для исполнения всеми его сторонами-подписантами. Прежде всего, это касается Российской Федерации - главного нарушителя Будапештских «гарантий».
Среди указанных гарантий/обязательств есть следующие: уважать независимость, суверенитет и существующие границы Украины; воздерживаться от угрозы силой или ее применения против территориальной целостности и политической независимости Украины и что никакие вооружения никогда не будут использованы против нее кроме случаев самообороны ...; воздерживаться от экономического принуждения и тому подобное. Эти международные гарантии были разрушены Россией в конце февраля - марте 2014г. военной аннексией Крымского полуострова. Что касается других Будапештских «гарантов», то они формально не нарушая своих обязательств, не смогли противодействовать и предотвратить российскую агрессию.
То, что Россия не собирается соблюдать обязательства уважать территориальную целостность и нерушимость границ Украины стало ясно еще в конце 2003г. в связи с событиями вокруг украинской косы Тузла в Керченском проливе. После этого во весь голос стали звучать предложения отдельных политиков о восстановлении ядерного статуса Украины. Хотя, нарушала Меморандум Россия еще и раньше, когда осуществляла экономическое давление на Украину, в частности, по поставкам энергоносителей в Украину, введением необоснованных ограничений на украинский экспорт отдельных видов сельскохозяйственной и другой продукции.
В 2009г. накануне 15-й годовщины подписания Будапештского меморандума в украинском парламенте и экспертной среде происходила дискуссия о необходимости его ратификации, предоставлении ему статуса «политико-правового документа», или принятия нового документа «обязывающего характера по обеспечению безопасности Украины». По мнению тогдашнего Председателя ВРУ В. Литвина, такой документ мог бы снять остроту проблемы относительно участия Украины в НАТО. Бывший Секретарь СНБОУ, ведущий специалист в области безопасности и стратегических вооружений В.Горбулин настаивал на необходимости трансформации Будапештского меморандума в многосторонний юридически обязывающий международный договор [4]. В то же время тогдашний Президент Украины В.Ющенко высказывался за необходимость заключения Украиной двусторонних договоров со странами-гарантами на замену Будапештского меморандума, подобных Хартии Украина-США о стратегическом партнерстве от 19 декабря 2008г.
В марте 2010г. было обнародовано обращение ВРУ к ядерным державам с призывом по укреплению гарантий безопасности Украины, добровольно отказавшейся от ядерного оружия. В связи с 15-й годовщиной Меморандума имела место также официальная дипломатическая переписка Украины на высшем уровне со странами гарантами. Партнеры-гаранты нашего государства, прежде всего Россия и США, выражали в то время готовность подтвердить и усилить указанные гарантии в отношении Украины. К сожалению, такие предложения и заверения не были реализованы в практической плоскости и не пошли дальше общих политических заявлений, намерений и теоретических дискуссий.
Как свидетельствуют украинские переговорщики по подготовке текста Меморандума, cтратегия украинской делегации заключалась в том, чтобы конечный текст носил юридически обязывающий характер. В то же время, стратегия партнеров заключалась в акцентировании политического характера гарантий. В результате был достигнут компромиссный вариант - международно-правовой договор/соглашение, фиксирующий реальные политико-правовые гарантии суверенитета и территориальной целостности Украины и устанавливающий специальный механизм дипломатической защиты в случае их нарушения.
Об определенной слабости гарантий, предоставлявшихся Украине ядерными государствами может свидетельствовать то, что в англоязычном тексте Меморандума (в его названии) использовался термин «security assurances» (заверения безопасности), что значительно слабее термина «security guarantees» (гарантии безопасности) [1]. Примечательно, что в русскоязычном тексте Меморандума, как и в украиноязычном используется термин «гарантии безопасности».
По словам одного из американских участников переговорного процесса по подготовке Меморандума, бывшего Посла США в Украине, а ныне политолога-исследователя С.Пфайфера, во время переговоров дискуссионным вопросом было, какой употребить термин «guarantees» или «assurances», поскольку первый использовался для предоставление гарантий членам НАТО, предусматривающих военные обязательства. Но в то время американская администрация не была готова предоставлять Украине какие-либо военные обязательства, тем более, было понятно, что Сенат не обеспечит возможность ратификации договора с такими жесткими обязательствами. По утверждению С.Пайфера, Меморандум планировался, как политическое соглашение и предполагал «конкретно не определеные заверения, но не военные гарантии». В то же время, участники Меморандума имеют четкие обязательства реагировать, даже если и не обязаны применять военную силу. Отсутствие жесткой реакции Запада на российскую агрессию, по мнению американского дипломата, дискредитирует западные гарантии безопасности и негативно влияет на стабильность режимов нераспространения. Аналогичную позицию разделяет и ряд других западных исследователей.
С весны 2014., с начала российской агрессии [3] и аннексии Крыма, с российской стороны озвучиваются «аргументы» политиков и даже отдельных ученых - специалистов по международному праву и международных отношений с целью «оправдания» агрессивных действий Путина. Высказывается мнение, что поскольку Будапештский меморандум не был ратифицирован ни одной из сторон-подписантов, документ якобы «не прошел процесс придания ему юридической силы через соответствующие парламентские процедуры», что предоставляет России «реальную правовую отговорку». Она якобы не имеет соответствующих обязательств, а сам Меморандум можно считать юридически ничтожным.
Такая «аргументация» не выдерживает серьезной профессиональной критики, поскольку, во-первых, в заключительных положениях этого документа значится, что: «Этот меморандум вступает в силу с момента подписания» и поэтому не требует ратификации. Кроме того, как известно, порядок заключения, исполнения и прекращения международных договоров России определяется Федеральным законом о международных договорах РФ от 16.06.1995р. Этот Закон применяется ко всем международным договорам России независимо от их наименования: договор, соглашение, конвенция, протокол, другие виды и наименования договоров (статья 1 Закона). В соответствии со статьей 6 Закона, согласие РФ на обязательность для нее международного договора может выражаться путем: подписания договора, обмена документами, ратификации, утверждения, принятия, присоединения к договору, применения любого другого способа выражения согласия, о котором договорились стороны. Такая норма упомянутого Закона полностью соответствует положениям Венской конвенции о праве международных договоров (подписана в Вене в 1969г. и вступила в силу в 1980г.). Таким образом, ратификация является лишь одним из многих способов предоставления согласия на обязательность выполнения международного договора, а если в документе отмечается, что он вступает в силу с момента его подписания, то, очевидно, он не нуждается в каком-либо дополнительном согласии на свою обязательность. Тем более, что статья 24 указанного Закона определяет, что: «международные договоры вступают в силу для РФ ... в порядке и сроки, предусмотренные в договоре или согласованные между сторонами». Аналогичная норма определена и в Венской конвенции о праве международных договоров.
Хотя в статье 15 Закона отмечается, что международные договоры России по вопросам разоружения или международного контроля над вооружениями, обеспечения международного мира и безопасности, каковым можно считать Будапештский меморандум, и подлежат ратификации, но поскольку последний был подписан раньше, чем Федеральный закон о международных договорах РФ вступил в силу, то указанная норма не распространяется на Меморандум. В соответствии с п. 1 (а) статьи 2 Венской конвенции, понятие «международный договор» определяется как: «... международная договоренность, заключенная между государствами в письменной форме, которая регулируется международным правом ... независимо от его конкретного наименования». Таким образом, Будапештский меморандум является международным договором РФ, обязательным для ее выполнения.
Следует также отметить, что в официальных поисковых системах РФ по законодательной базе и актам международного права Будапештский меморандум фигурирует в качестве «международного договора». Его текст содержится в официальном сборнике документов МИД РФ [5], а также в учебном пособии «Ядерное нераспространение», официально рекомендованном для студентов вузов, аспирантов, дипломатов и специалистов России [6].
Важными международно-правовыми подтверждениями/ доказательствами действенност и обязательности для исполнения сторонами (в том числе для России) Будапештского меморандума, кроме других вышеприведенных, являются два следующих официальных документа ООН: 1) документ ГА и СБ ООН А/49/765*S/1994/1399* от 19 декабря 1994г. в форме письма от имени постоянных представителей Украины, Великобритании, РФ и США (Зленко, Д.Ханнай, С.Лавров и М.Олбрайт) в адрес 59-й сессии ГА с просьбой распространить текст Будапештского меморандума в качестве официального документа Генеральной Ассамблеи и Совета Безопасности ООН; 2) документ постоянно действующей Конференции ООН по разоружению CD / +1285 от 21 декабря 1994г. в форме письма постоянных представителей указанных четырех государств на этой Конференции с просьбой регистрации Будапештского меморандума и сопроводительного письма «в качестве официальных документов Конференции по разоружению и их распространение среди всех государств ..., участвующих в работе Конференции». Таким образом, представляя Будапештский меморандум в качестве официального документа наиболее влиятельной международной организации в мире, каковой является ООН, государства-участники этого международно-правового документа тем самым подтверждают его юридическую силу и обязательность.
Важно также отметить, что в соответствии со статьей 6 Закона Украины «О присоединении Украины к Договору о нераспространении ядерного оружия от 1 июля 1968», принятого 16 ноября 1994г., «Этот Закон вступает в силу после предоставления Украине ядерными государствами гарантий безопасности, оформленных путем подписания соответствующего международно-правового документа ». Таким образом, если Будапештский меморандум не является тем документом, предоставляющим Украине гарантии безопасности, то есть - «юридически ничтожен», как того хотели бы некоторые российские «теоретики», то это значило бы, что Украина не является участником ДНЯО в качестве неядерного страны и, таким образом, имеет право на собственное ядерное оружие.
Агрессивные действия России против Украины стали нарушением не только Будапештского меморандума, но и длинного ряда других принципиально важных международных документов, среди которых: Устав ООН; Хельсинкский Заключительный акт 1975г. и десяток других основополагающих документов ОБСЕ; Соглашение о создании СНГ от 8 декабря 1991г.; Декларация о соблюдении суверенитета, территориальной целостности и неприкосновенности границ государств - участников СНГ от 15 апреля 1994г.; Трехсторонняя заявление о гарантиях безопасности Украины Президентов США, РФ и Украины от 14 января 1994г.; рамочный Договор о дружбе, сотрудничестве и партнерстве между Украиной и Российской Федерацией от 1997г.; другие украинско-российские двусторонние договоренности; ДНЯО и другие международные документы. Серьезные гарантии содержатся также в Хартия Украина-США о стратегическом партнерстве от 19 декабря 2008г.; 4 декабря 2009г. в Совместном заявлении президентов России и США было также подтверждена позиция о неизменности гарантий, зафиксированных в Будапештском меморандуме. Такие гарантии со стороны РФ неоднократно подтверждались в официальных заявлениях руководства МИД этой страны, в частности в апреле 2010г.
Откровенным издевательством над принципами международного права и мировым демократическим сообществом является «объяснение» Россией своих агрессивных действий в Украине. Сначала, 4 марта 2014г. Президент В.Путин в присущем ему стиле заявил, что если согласиться, что в феврале 2014г. в Украине произошла революция, то тогда следует считать, что на ее территории возникло новое государство, в отношении которого Россия не подписывала никаких обязывающих документов. По аналогичной логике, тем более следует считать, что поскольку Россия - это другое государство по сравнению с СССР (сформировалась в итоге не менее революционных процессов развала Советского Союза), то и она никоим образом не может претендовать ни на территорию Восточной Пруссии (Калининградская область ), ни на Северные территории Японии (Юго-Курильские острова Итуруп, Кунашир, Шикотан, Хабомаи), ни на территории части Ленинградской области и Карелии, которые отошли к СССР в результате советско-финской войны 1939-1940гг.).
19 марта 2014г. МИД России в такой же наглой форме «опровергло» свою причастность к нарушениям условий Будапештского меморандума и обвинило в этом же США, ЕС и новую украинскую власть, которые якобы сами действовали «против политической независимости и суверенитета Украины в нарушение обязательств по Будапештскому меморандуму» . В начале апреля было цинично заявлено, что «Россия не брала на себя обязательства заставлять часть Украины оставаться в ее составе против воли местного населения, а положение Будапештского меморандума не распространяются на обстоятельства, которые стали следствием действий внутриполитических или социально-экономических факторов».
Абсолютно лицемерными представляются также утверждение МИД РФ о том, что: «потеря Украиной территориальной целостности стала результатом сложных внутренних процессов, к которым Россия и ее обязательства по Будапештскому меморандуму не имеют никакого отношения» [7].
18 сентября 2014. Президент Украины П.Порошенко во время своего выступления на совместном заседании Палаты представителей и Сената Конгресса США заявил, что агрессивные действия России «фактически разрушили послевоенную международную систему сдержек и противовесов». Отмечено провал международных гарантий и заверений в безопасности, которые были гарантированы Украины. Это фактически означает «эрозию международных договоренностей» и то, что никакие соглашения и договоры не могут обезопасить мировой порядок. При этом, американским парламентариям напомнили об обязательствах США защищать территориальную целостность Украины и выражена надежда на соблюдение этих обещаний [8].
Некоторые американские аналитики в связи с нарушением Будапештских гарантий высказывались за направление сил НАТО в Украину, а также применение статьи 4 Вашингтонского договора, которая предусматривает проведение консультаций стран-членов в случае наличия угрозы их безопасности и территориальной целостности.
Важным механизмом обеспечения глобальной международной безопасности являются международно-правовые режимы нераспространения оружия массового уничтожения (ядерного, химического и бактериологического). Краеугольным камнем международно-правовой системы нераспространения ядерного оружия является ДНЯО, сторонами которого являются большинство стран мира, кроме Израиля, Индии, Северной Кореи (КНДР) и Пакистана - государств, которые фактически владеют ядерным оружием, хотя и официально не признаны «ядерными» [9]. Гарантии, предоставляемые Будапештским меморандумом, были важным условием присоединения Украины к ДНЯО в качестве «неядерного» государства. Провал этих гарантий будет негативно влиять на переговорные процессы по урегулированию существующих в мире проблем нераспространения, среди которых, прежде всего, такие наиболее резонансные, как Северо-Корейская и Иранская ядерные проблемы [10].
Провал Будапештских «гарантий» является сигналом миру, что едва ли не единственным надежным путем обеспечения безопасности государств является развитие собственного ядерного оружия. Не один десяток «пороговых» стран и имевших намерения и технологические возможности создания такого оружия, глубоко задумались сегодня над этим вопросом, и ситуация вокруг Украины становится для них наглядным примером призрачности надежд на «гарантии» ядерных государств. Представляется, что Северная Корея станет первой страной, делающей соответствующие выводы, тем более, что среди участников «шестистороннего механизма» урегулирования северокорейской ракетно-ядерной проблемы есть три «ядерные» государства (США, Россия и Китай), декларировавшие Будапештские «гарантии». Таким образом, маловероятными в средне срочной перспективе представляются ожидания принципиальных сдвигов в переговорном процессе по урегулированию Северо-Корейской ядерной проблемы. Не имея никакой возможности противодействовать США и их союзникам в регионе конвенциональными военными средствами и опасаясь действий, направленных на свержение правящего режима, КНДР будет продолжать развивать ядерную программу в качестве гарантии выживания режима. Провал Будапештских и других международных гарантий для Украины должно укрепить уверенность северокорейских «ястребов» в верности выбранной стратегии дальнейшего развития ядерного оружия, как оружия сдерживания, и средств его доставки.
Другой острой проблемой ядерного нераспространения, урегулирование которой проводится в рамках многостороннего формата (при участии США, Великобритании, Франции, Германии, России, ЕС, Китая) являются переговоры по прекращению иранской программы обогащения урана. Официальный Тегеран в обмен на отказ от обогащения урана и производства плутония пытается получить гарантии США относительно отсутствия планов военного устранения правящего режима Ирана, смягчения и последующей отмены американских санкций, которые существенно негативно влияют на экономику страны, а также бесперебойного снабжения реакторного топлива для объектов мирной ядерной энергетики. Можно прогнозировать, что и в этом случае провал международных гарантий Украине повлияет на дальнейшее формирование позиции Ирана по ядерному нераспространению и его доверие гарантиям западных партнеров, несмотря на определенный прогресс, достигнутый в переговорном процессе летом с.г. Логика руководства Северной Кореи и Ирана может заключаться в следующем: если «гарантии» «ядерных» стран не работают для Украины - европейской демократической страны, добропорядочного члена мирового сообщества, то они вряд ли будут работать для стран, которые в западной риторике называют странами «оси зла»,«изгоями»и странами «париями».
Наглядным примером могут также служить события в Ираке, в 2003г. претерпевшего интервенцию и свержение режима диктатора Саддама Хусейна несмотря на сотрудничество страны с МАГАТЭ и соблюдение соответствующих резолюций ООН. Аналогичная ситуация имела место и по Ливийской программе создания оружия массового уничтожения. Хотя лидер этой страны М.Каддафи под международным давлением согласился на прекращение программы, это не спасло его режим от свержения в результате гражданской войны в стране в 2011г. при поддержке стран-членов НАТО.
Выводы:
- Сложный комплекс проблем нераспространения ядерного оружия, а также очевидный провал, казалось бы надежных, международных гарантий территориальной целостности и нерушимости границ Украины в обмен на добровольный отказ от ядерного оружия является серьезным дестабилизирующим фактором эрозии, если не разрушения, международно-правовых систем нераспространения оружия массового уничтожения, и не только одного ядерного оружия. Главным фактором, вызывающим такие тенденции является формирование устойчивой недоверия к «международным гарантиям», которые сталкиваясь на практике с дерзкой агрессией и откровенным игнорированием международных норм и принципов демонстрируют неэффективность и беспомощность. Участвуя в международных форумах по проблемам нераспространения официальные представители Украины должны более активно указывать на такую опасность.
- Требовать сегодня от мира дополнительных юридически обязывающих гарантий безопасности, территориальной целостности и нерушимости границ Украины, как это предлагают отдельные украинские политики, не представляется актуальным, поскольку, во-первых, время реалистичности таких требований было упущено 21 год назад, и, во-вторых, это может вызвать волну аналогичных требований со стороны других государств так называемой «серой зоны», которые не входят сегодня к системам коллективной безопасности. А главное, этого и не нужно делать, необходимо лишь требовать от наших партнеров добросовестного выполнения уже достигнутых договоренностей и реализации гарантированных Украине Будапештских «заверений». Прежде всего, следует предпринять более активные и решительные меры экономического и политического давления на Россию со стороны западных «гарантов» с целью обеспечения приближения ее внешней политики и безопасности на постсоветском пространстве к цивилизованным нормам международных отношений.
- Как было доказано выше, Будапештский меморандум не является «юридически ничтожным» документом ничего не значащим с точки зрения обязательств ядерных государств перед Украиной. С позиций международного права это принципиально неверный тезис. Меморандум - полноценный международный договор, по которому Украина полностью и своевременно выполнила свои обязательства. Нежелание России признавать очевидные факты своей агрессии против Украины, а также попытки других подписантов Меморандума уклониться от своей части ответственности вызывают ту демагогическую риторику вокруг этого международно-правового документа, которая озвучивается, прежде всего российской стороной, в течение последнего года. Юридические факты нарушений Россией своих обязательств в соответствии с Будапештского меморандума, а также длинного ряда других принципиально важных международно-правовых документов, отмеченных выше, должны стать той юридической базой, на основе которой будут формироваться судебные иски Украина против России в международные судебные институты.
- Вместе с тем, представляется, что, несмотря на важность международно-правовых механизмов обеспечения безопасности, наиболее эффективным путем решения острых проблем безопасности, стоящих сегодня перед Украиной, является наращивание собственного оборонного и безопасностного потенциала, а также продолжение активной интеграции в Евро-Атлантическую систему коллективной безопасности демократических наций, эффективность и надежность которой были проверены временем.
Література: