ukr

І. Лоссовський. Міжнародно-правові докази того, що Будапештський меморандум є міжнародним договором обов’язковим для виконання Росією та всіма його сторонами.


Статті

5 грудня 2014р. відзначалася 20 річниця укладення лідерами України, Великої Британії, Росії і США (Л.Кучмою, Дж.Мейджером, Б.Єльциним, Б.Клінтоном) Будапештського меморандуму 1994р. «Про гарантії безпеки у зв’язку з приєднанням України до Договору про нерозповсюдження ядерної зброї» (ДНЯЗ, 1968р.). Дві інші ядерні держави та постійні члени Ради Безпеки ООН – Китай і Франція офіційно висловили аналогічні гарантії Україні у формі відповідних заяв (Заява Уряду КНР 04.12.1994р. і Декларація Франції з супровідним листом Президента Ф.Міттерана 05.121994р.), хоча формально і не підписували Меморандум. Головна відмінність цих заяв від змісту Меморандуму полягає у відсутності пункту про обов’язкове проведення консультацій у разі виникнення ситуацій, які торкаються питань цих зобов’язань.  Україна, зі свого боку, зобов’язувалась вивести всю ядерну зброю з території країни. При цьому, тактичну ядерну зброю з України було виведено ще в 1992р., а весь процес ядерного роззброєння завершився у 1996р., останню шахтну пускову установку міжконтинентальних ракет РС-22 (SS-24) було знищено у 2001р. [1, 2].

2014р. -  «ювілейний» для Меморандуму рік став роком російської агресії [3], колапсу та руйнації міжнародних «гарантій»/«запевнень», закладених у цьому міжнародно-правовому документі. У цьому зв’язку, упродовж останнього року у міжнародних ЗМІ можна було знайти чимало заяв та коментарів політиків і навіть науковців – представників країн-підписантів Будапештського меморандуму, і не лише російських, які намагалися необґрунтовано спростувати чинність будапештських «гарантій» та обов’язковість їх виконання для всіх сторін цього документа. При цьому, ініціаторами цих спростувань та фальсифікацій були саме російські політики та кремлівські «правовики».

В цьому матеріалі наведено низку доказів протилежного. А саме, що Будапештський меморандум є міжнародним договором для всіх його сторін-підписантів,  обов’язковим для виконання. Насамперед, це стосується Російської Федерації – головного порушника Будапештських «гарантій».

Серед зазначених гарантій/зобов’язань є такі: поважати незалежність, суверенітет та існуючі кордони України; утримуватися від загрози силою або її застосування проти територіальної цілісності та політичної незалежності України і що ніякі озброєння ніколи не будуть використані проти неї окрім випадків самооборони…; утримуватися від економічного примусу тощо. Ці міжнародні гарантії були зруйновані Росією в кінці лютого - березні 2014р. військовою анексією Кримського півострова. Що стосується інших Будапештських «гарантерів», то вони формально не порушуючи своїх зобов’язань, не змогли протидіяти та упередити російську агресію.

Те, що Росія не збирається дотримуватися зобов’язань поважати територіальну цілісність і непорушність кордонів України стало зрозумілим ще в кінці 2003р. у зв’язку з подіями навколо української коси Тузла в Керченській протоці. Після цього на повний голос почали звучати пропозиції окремих політиків про поновлення Україною ядерного статусу. Хоча, порушувала Меморандум Росія ще й раніше, коли здійснювала економічний тиск на Україну, зокрема, щодо поставок енергоносіїв в Україну, введення необґрунтованих обмежень на український експорт окремих видів сільськогосподарської та іншої продукції.

У 2009р. напередодні 15-ї річниці Будапештського меморандуму в українському парламенті та експертному середовищі відбувалася дискусія щодо необхідності його ратифікації, надання йому статусу «політико-правового документу», або прийняття іншого документу «зобов’язуючого характеру щодо гарантування безпеки України». На думку тодішнього Голови ВРУ В.Литвина, такий документ міг би зняти гостроту проблеми щодо участі України в НАТО. Колишній Секретар РНБОУ, провідний фахівець у сфері безпеки та стратегічних озброєнь В.Горбулін наполягав на необхідності трансформування Будапештського меморандуму у багатосторонній юридично зобов’язуючий міжнародний договір [4]. В той же час тодішній Президент України В.Ющенко висловлювався за необхідність укладення Україною двосторонніх договорів з країнами-гарантами на заміну Будапештського меморандуму, подібних Хартії Україна-США про стратегічне партнерство від 19 грудня 2008р.

У березні 2010р. було оприлюднене звернення ВРУ до ядерних держав із закликом щодо зміцнення гарантій безпеки Україні, яка добровільно відмовилась від ядерної зброї. У зв’язку з 15-ю річницею Меморандуму мала місце також офіційна дипломатична переписка України на вищому рівні з країнами гарантами. Партнери-гаранти нашої держави, насамперед Росія і США, висловлювали в той час готовність підтвердити та посилити зазначені гарантії стосовно України. На жаль, такі пропозиції та запевнення не були реалізовані у практичній площині і не пішли далі загально політичних заяв, намірів та теоретичних дискусій.

Як свідчать українські учасники переговорів з підготовки тексту Меморандуму, cтратегія української делегації полягала в тому, щоб кінцевий текст носив юридично-зобов’язуючий характер. Водночас, стратегія партнерів полягала в наголосі на політичному характері гарантій. В результаті був досягнутий компромісний варіант – міжнародно-правовий договір/домовленість, що фіксує реальні політико-правові гарантії  суверенітету і територіальної цілісності України та встановлює спеціальний механізм дипломатичного захисту у разі їх порушення.

Про певну слабкість гарантій, які надавались Україні ядерними державами може свідчити те, що в англомовному тексті Меморандуму (в його назві) було використано термін «security assurances» (безпекові запевнення), що є значно слабший за термін  «security guarantees»  (безпекові гарантії) [1]. Прикметно, що в російськомовному тексті Меморандуму, як і в українськомовному використовується термін «гарантии безопасности».

За словами одного з американських учасників переговорного процесу з підготовки Меморандуму, колишнього Посла США в Україні, а нині політолога-науковця С.Пфайфера, під час переговорів дискусійним питанням було, який термін вжити «guarantees» чи «assurances», оскільки перший термін використовувався для надання гарантій членам НАТО, що передбачає військові зобов’язання. Але на той час американська адміністрація не була готова надавати Україні будь-які військові зобов’язання, тим більше, було зрозуміло, що Сенат не забезпечить можливість ратифікації договору з такими жорсткими зобов’язаннями. За твердженням С.Пайфера, Меморандум планувався, як політична угода і передбачав «конкретно не визначені запевнення, але не військові гарантії». Водночас, учасники Меморандуму мають чіткі зобов’язання реагувати, навіть, якщо і не зобов’язані застосовувати військову силу. Відсутність жорсткої реакції Заходу на російську агресію, на думку американського дипломата, дискредитує західні безпекові гарантії та негативно впливає на стабільність режимів нерозповсюдження. Аналогічну позицію розділяє і низка інших західних дослідників.

З весни 2014р., з початку російської агресії [3] та анексії Криму, з російського боку озвучуються «аргументи» політиків і навіть окремих науковців – фахівців з міжнародного права та міжнародних відносин з метою «виправдання» агресивних дій В.Путіна. Висловлюється думка, що оскільки Будапештський меморандум не був ратифікований жодною із сторін-підписантів, документ «не пройшов процес надання йому юридичної сили через відповідні парламентські процедури», що надає Росії «реальну правову відмовку». Вона нібито не має відповідних зобов’язань, а сам Меморандум можна вважати юридично нікчемним.

Така «аргументація» не витримує серйозної професійної критики, оскільки, по-перше, в прикінцевих положеннях цього документа значиться, що: «Цей меморандум набуває чинності з моменту підписання» і тому не потребує ратифікації. Крім того, як відомо, порядок укладення, виконання та припинення міжнародних договорів Росії визначається Федеральним законом про міжнародні договори РФ від 16.06.1995р. Цей Закон застосовується до всіх міжнародних договорів Росії незалежно від їх найменування: договір, угода, конвенція, протокол, інші види та найменування договорів (стаття 1 Закону). Відповідно до статті 6 Закону, згода РФ на обов’язковість для неї міжнародного договору може виражатися шляхом: підписання договору, обміну документами, ратифікації, затвердження, ухвалення, приєднання до договору, застосування будь-якого іншого способу висловлення згоди, про який домовились сторони. Така норма згаданого Закону повністю відповідає положенням Віденської конвенції про право міжнародних договорів (підписана у Відні у 1969р. та вступила в силу у 1980р.). Таким чином, ратифікація є лише одним з багатьох способів надання згоди на обов’язковість виконання міжнародного договору, а якщо в документі зазначається, що він набуває чинності з моменту його підписання, то, очевидно, він не потребує жодної іншої згоди на свою обов’язковість. Тим більше, що стаття 24 зазначеного Закону визначає, що: «міжнародні договори вступають в силу для РФ…в порядку і терміни, передбачені в договорі або узгоджені між сторонами». Аналогічна норма визначена і в Віденській конвенції про право міжнародних договорів.

Хоча в статті 15 Закону відзначається, що міжнародні договори Росії з питань роззброєння чи міжнародного контролю над озброєннями, забезпечення міжнародного миру та безпеки, яким можна вважати Будапештський меморандум, і потребують ратифікації, але оскільки останній був підписаний раніше, ніж Федеральний закон про міжнародні договори РФ набув чинності, то зазначена норма не поширюється на Меморандум. Відповідно до п. 1(а) статті 2 Віденської конвенції, поняття «міжнародний договір» визначається як: «…міжнародна домовленість, укладена між державами у письмовій формі, яка регулюється міжнародним правом,…незалежно від її конкретного найменування». Таким чином, Будапештський меморандум є міжнародним договором РФ, обов’язковим для її виконання.

Cлід також відзначити, що в офіційних пошукових системах РФ щодо законодавчої бази та актів міжнародного права Будапештський меморандум фігурує в якості «міжнародного договору». Його текст міститься в офіційному Збірнику документів МЗС РФ [5], а також в посібнику «Ядерне нерозповсюдження», офіційно рекомендованому для студентів ВНЗ, аспірантів, дипломатів і фахівців Росії [6].

Важливим міжнародно-правовим підтвердженням/доказом чинності та обов’язковості для виконання сторонами (в т.ч. для Росії) Будапештського меморандуму, окрім інших вищенаведених, є  два таких офіційних документа ООН: 1) документ ГА і РБ ООН А/49/765*S/1994/1399* від 19 грудня 1994р. у формі листа від імені постійних представників України, Великої Британії, РФ і США (А.Зленко, Д.Ханнай, С.Лавров і М.Олбрайт) на адресу 59-ї сесії ГА з проханням розповсюдити текст Будапештського меморандуму в якості офіційного документа Генеральної Асамблеї і Ради Безпеки ООН; 2) документ постійно діючої Конференції ООН з роззброєння CD/1285 від 21 грудня 1994р. у формі листа постійних представників зазначених чотирьох держав на цій Конференції з проханням реєстрації Будапештського меморандуму та супровідного листа «в якості офіційних документів Конференції з роззброєння та їх розповсюдження серед всіх держав…, що беруть участь у роботі Конференції». Таким чином, представляючи Будапештський меморандум в якості офіційного документа найвпливовішої міжнародної організації у світі, якою є ООН, держави-учасниці цього міжнародно-правового документу тим самим підтверджують його чинність та обов’язковість.

Важливо також відзначити, що відповідно до статті 6 Закону України «Про приєднання України до Договору про нерозповсюдження ядерної зброї від 1 липня 1968 р.», ухваленого 16 листопада 1994р., «Цей Закон набирає чинності після надання Україні ядерними державами гарантій безпеки, оформлених шляхом підписання відповідного міжнародно-правового документа». Таким чином, якщо Будапештський меморандум не є тим документом, що надає Україні гарантії безпеки, тобто є «юридично нікчемним», як того хотіли би деякі російські «теоретики», то це значило б, що Україна не є стороною ДНЯЗ в якості неядерної країни і має право на власну ядерну зброю.

Агресивні дії Росії проти України стали порушенням не лише Будапештського меморандуму, але й довгої низки інших принципово-важливих міжнародно-правових актів, серед яких: Статут ООН; Хельсінкський Заключний акт 1975р. та десяток інших основоположних документів ОБСЄ; Угода про створення СНД від 8 грудня 1991р.; Декларація про дотримання суверенітету, територіальної цілісності і недоторканості кордонів держав – учасниць СНД від 15 квітня 1994р.; Тристороння заява щодо гарантій безпеки Україні Президентів США, РФ та України від 14 січня 1994р.; рамковий Договір про дружбу, співробітництво і партнерство між Україною та Російською Федерацією від 1997р.; інші українсько-російські двосторонні домовленості; ДНЯЗ та інші міжнародні документи. Серйозні гарантії містяться також в Хартія Україна-США про стратегічне партнерство від 19 грудня 2008р.; 4 грудня 2009р. у Спільній заяві Президентів Росії і США було також підтверджено позицію щодо незмінності гарантій, зафіксованих у Будапештському меморандумі. Такі гарантії з боку РФ неодноразово підтверджувалися в офіційних заявах керівництва МЗС цієї країни, зокрема у квітні 2010р.

Відвертим знущанням над принципами міжнародного права та світовою демократичною спільнотою є «пояснення» Росією своїх агресивних дій в Україні. Спочатку, 4 березня 2014р. Президент В.Путін у притаманному йому стилі заявив, що якщо погодитись, що в лютому 2014р. в Україні відбулася революція, то тоді слід вважати, що на її території виникла нова держава, щодо якої Росія не підписувала жодних зобов’язуючих документів. За аналогічною логікою, тим більше слід вважати, що оскільки Росія – це є інша держава у порівнянні з СРСР (сформувалась в результаті не менш революційних процесів розвалу Радянського Союзу), то й вона ніяким чином не може претендувати ані на територію Східної Пруссії (Калінінградська область), ані на Північні території Японії (Південно-Курильські острови Ітуруп, Кунашир, Шикотан, Хабомаї), ані на території частини Ленінградської області і Карелії, які відійшли до СРСР в результаті радянсько-фінської війни 1939-1940рр.).

 19 березня 2014р. МЗС Росії в такій же зухвалій формі «спростувало» свою причетність до порушень умов Будапештського меморандуму та звинуватило у цьому ж США, ЄС та нову українську владу, які нібито самі діяли «проти політичної незалежності та суверенітету України в порушення зобов’язань за Будапештським меморандумом». На початку квітня було цинічно заявлено, що «Росія не брала на себе зобов’язання примушувати частину України залишатися в її складі проти волі місцевого населення, а положення Будапештського меморандуму не поширюються на обставини, що стали наслідком дій внутрішньо-політичних чи соціально-економічних факторів».

Абсолютно лицемірними є також твердження МЗС РФ про те, що: «втрата Україною територіальної цілісності стала результатом складних внутрішніх процесів, до яких Росія та її зобов’язання за Будапештським меморандумом не мають жодного відношення» [7].  

18 вересня 2014р. Президент України П.Порошенко під час свого виступу на спільному засіданні Палати представників і Сенату Конгресу США заявив, що агресивні дії Росії «фактично зруйнували післявоєнну міжнародну систему стримувань і противаг». Відзначено провал міжнародних гарантій і запевнень у безпеці, які були гарантовані Україні. Це фактично означає «ерозію міжнародних домовленостей», що жодні угоди та договори не можуть убезпечити світовий порядок. При цьому, американським парламентаріям було нагадано про зобов’язання США захищати територіальну цілісність України та висловлено сподівання щодо дотримання цих обіцянок [8].

Деякі американські аналітики у зв’язку з порушенням Будапештських гарантій висловлювались за направлення сил НАТО в Україну, а також застосування статті 4 Вашингтонського договору, яка передбачає проведення консультацій країн-членів у разі наявності загрози їх безпеці  та територіальній цілісності.

Важливим механізмом гарантування глобальної міжнародної безпеки є міжнародно-правові режими нерозповсюдження зброї масового знищення (ядерної, хімічної та бактеріологічної). Наріжним каменем міжнародно-правової системи нерозповсюдження ядерної зброї є ДНЯЗ, сторонами якого є більшість країн світу, за виключенням Ізраїлю, Індії, Північної Кореї (КНДР) і Пакистану – держав, які фактично володіють ядерною зброєю, хоча й офіційно не визнані «ядерними» [9]. Гарантії, що надавались Будапештським меморандумом, були принциповою умовою приєднання України до ДНЯЗ в якості «неядерної» країни. Провал цих гарантій негативно впливатиме на переговорні процеси з врегулювання існуючих у світі проблем нерозповсюдження, серед яких, насамперед, такі найбільш резонансні, як Північно-Корейська та Іранська ядерні проблеми [10].  

Провал Будапештських «гарантій» є сигналом світові, що чи не єдиним надійним шляхом забезпечення безпеки держав є розвиток власної ядерної зброї. Не один десяток «порогових» країн і таких, що мали наміри та технологічні можливості створення такої зброї, глибоко замислились сьогодні над цим питанням, і ситуація довкола України стає для них наочним прикладом примарності надій на «гарантії» ядерних держав. Вбачається, що Північна Корея є найпершою державою, яка робитиме відповідні висновки, тим більше, що серед учасників «Шестистороннього механізму» врегулювання Північно-Корейської ракетно-ядерної проблеми є три «ядерні» держави (США, Росія і Китай), які декларували Будапештські «гарантії». Таким чином, маловірогідними у середньо строковій перспективі уявляються очікування принципових зрушень у переговорному процесі з врегулювання Корейської ядерної проблеми. Не маючи жодної можливості протидіяти США та їх союзникам в регіоні конвенціональними військовими засобами та побоюючись дій, спрямованих на повалення правлячого режиму, КНДР продовжуватиме розвивати ядерну програму як гарантію виживання режиму. Провал Будапештських та інших міжнародних гарантій для України має зміцнити упевненість північно-корейських «яструбів» у вірності обраній стратегії подальшого розвитку ядерної зброї, як зброї стримування, та засобів її доставки.

Іншою гострою проблемою ядерного нерозповсюдження, врегулювання якої проводиться в рамках багатостороннього формату (за участі США, Великої Британії, Франції,  Німеччини, Росії, ЄС, Китаю) є переговори з припинення Іранської програми збагачення урану. Офіційний Тегеран в обмін на відмову від збагачення урану та виробництва плутонію намагається отримати гарантії США відсутності планів військового усунення правлячого режиму Ірану, пом’якшення та подальшої відміни американських санкцій, які суттєво негативно впливають на економіку країни, а також безперебійного постачання реакторного палива для об’єктів мирної ядерної енергетики. Можна прогнозувати, що й у цьому випадку провал міжнародних гарантій Україні впливатиме на подальше формування позиції Ірану з ядерного нерозповсюдження та його довіру гарантіям західних партнерів не зважаючи на певний прогрес, досягнутий у переговорному процесі влітку 2015р.

Логіка керівництва Північної Кореї та Ірану може полягати у такому: якщо «гарантії» «ядерних» держав не працюють для України – європейської демократичної країни, добропорядного члена світової спільноти, то вони навряд чи працюватимуть для країн, які в західній риториці називають країнами «вісі зла», «ізгоями» та країнами «паріями».

Наочним прикладом можуть також слугувати події в Іраку, який у 2003р. зазнав інтервенції та повалення режиму диктатора С.Хусейна не зважаючи на співпрацю країни з МАГАТЕ та дотримання відповідних резолюцій ООН. Аналогічна ситуація мала місце і щодо Лівійської програми створення зброї масового знищення. Хоча лідер цієї країни М.Каддафі під міжнародним тиском погодився на припинення програми, це не спасло його режим від повалення в результаті громадянської війни в країні у 2011р. за підтримки країн-членів НАТО.

Висновки.

- Складний комплекс проблем нерозповсюдження ядерної зброї, а також очевидний провал, здавалось би надійних, міжнародних гарантій територіальної цілісності та непорушності кордонів України в обмін на добровільну відмову від ядерної зброї є серйозним дестабілізуючим фактором ерозії, якщо не руйнування, міжнародно-правових систем нерозповсюдження зброї масового знищення, і не лише однієї ядерної зброї.    Головним фактором, що спричиняє такі тенденції є формування стійкої недовіри до «міжнародних гарантій», які стикаючись на практиці з зухвалою агресією та відвертим ігноруванням міжнародних норм і принципів демонструють неефективність, безпорадність та безпомічність. Беручи участь у міжнародних форумах з проблем нерозповсюдження офіційні представники України повинні більш активно наголошувати на такій небезпеці.

- Вимагати сьогодні від світу додаткових юридично зобов’язуючих гарантій безпеки, територіальної цілісності і непорушності кордонів України, як це пропонують окремі українські політики, не є актуальним, оскільки, по-перше, час реалістичності таких вимог був упущений 21 рік тому, і, по-друге, це може спричинити хвилю аналогічних вимог з боку інших держав так званої «сірої зони», які не входять сьогодні до систем колективної безпеки. А головне, цього й не потрібно робити, необхідно лише вимагати від наших партнерів сумлінного виконання вже досягнутих домовленостей та реалізації гарантованих Україні Будапештських «запевнень». Насамперед, необхідне вжиття більш активних та рішучих заходів економічного і політичного тиску на Росію з боку західних «гарантів» з метою забезпечення наближення її зовнішньої та безпекової політики на пострадянському просторі до цивілізованих норм міжнародних відносин.

- Як було доведено вище, Будапештський меморандум не є «юридично нікчемним» документом нічого не значущим з точки зору зобов’язань ядерних держав перед Україною. З позицій міжнародного права це є принципово невірною тезою. Меморандум є повноцінним міжнародним договором, зобов’язання щодо якого Україною були повністю і своєчасно виконані. Небажання Росії визнавати очевидні факти своєї агресії проти України, а також намагання інших підписантів Меморандуму ухилитися від своєї частини відповідальності спричиняють ту демагогічну риторику довкола цього міжнародно-правового документа, яка озвучується, насамперед російською стороною, упродовж останнього року. Юридичні факти порушень Росією своїх зобов’язань відповідно до Будапештського меморандуму, а також довгої низки інших принципово-важливих міжнародно-правових документів, відзначених вище, мають стати тією юридичною базою, на основі якої формуватимуться судові позови України проти Росії до міжнародних судових інституцій.

- Разом з тим, вбачається, що не зважаючи на важливість міжнародних правових механізмів гарантування безпеки, найбільш ефективним шляхом вирішення гострих безпекових проблем, що стоять сьогодні перед Україною, є нарощування власних оборонних та безпекових потужностей, продовження активної інтеграції до Євро-Атлантичної системи колективної безпеки демократичних націй, ефективність і надійність якої було перевірено часом.

Література:

  1. Лоссовський І.Є. До 20-ї річниці будапештських «гарантій»: Агресія Росії проти України як фактор ерозії міжнародно-правових режимів нерозповсюдження» // Зовнішні справи. – 2014. – № 11. – С.6-11.
  2. Зленко А.М. Дипломатія і політика. – Харків.: «Фоліо». – 2003. – 559 с.
  3. Лоссовський І.Є. Зовнішньополітична стратегія Росії щодо України як реалізація «нової доктрини обмеженого суверенітету» («доктрини Путіна») // Зовнішні справи. – 2015. – № 5. – С.12-15
  4. Литвиненко О., Горбулін В. Європейська безпека: можливий шлях послабити виклики та загрози // «Дзеркало тижня». - № 43. – 2009.
  5. Российско-украинские отношения. 1990-1997 гг. Сборник документов. - М.: МИД РФ. – 1998. – С. 210-211.
  6. Ядерное нераспространение. – Учебное пособие для ВУЗ РФ. – В 2-х томах. – Т. 2. (под. ред. В.А.Орлова). – 2-е изд. – М.: ПИР-Центр. – 2002. – С.406-408.
  7. Веб-сайт МЗС Російської Федерації – www.mid.ru.
  8. Full text  of Poroshenko’s speech to joint session of US Congress // «Kyiv Post». – September, 19, 2014. 
  9. Безопасность Европы (монография под ред. В.В.Журкина). – Институт Европи РАН. – М.: «Весь Мир». – 2011. – 752 с.
  10.  Лоссовський І.Є. Історія, сучасний стан і перспективи корейського врегулювання // Зовнішні справи. - № 4. – 2014. – С. 44-49.

10.09.2015 20:25:00