Выступление на международной конференции «Российская государственность: стабильная нестабильность».
*Кандидат юридических наук, эксперт Европейской комиссии за демократию через право
В одной из последних своих статей в издании Open Democracy Московский консенсус: построение автократии в постсоветской Евразии» Девид Льюис, современный английский политолог, сделал серьезное предостережение - «в большинстве стран бывшего Советского Союза авторитаризм стал общей политической системой, которая имеет единственный комплекс представлений о мире, государстве, а также о политике и обществе, который находит свое отражение среди элит».
Это принято в политической и правовых науках называть "Московским консенсусом". Именно его нормы и ценности, по моему мнению, являются одной из серьезных проблем для либеральной демократии, к которой мы стремимся во всем нашем регионе.
Так называемый "Московский консенсус" - явление очень сложное и динамическое. Среди его определяющих составляющих есть и вид политического порядка, который основывается на существовании сильного государства и иерархической политической элиты как оплота против хаоса, а также подчинении этому всех других участников политического режима.
Главным носителем и источником "Московского консенсуса" является Россия, которая как государство формирует, в первую очередь, на своей территории такой специальный феномен, а также пытается в разных формах и влияниях распространять его на другие постсоветские страны. Поэтому уверена, что в Украине стоит обсуждать проблемы российской государственности, учитывая такие обстоятельства.
Во-первых, потому что РФ, вопреки международному праву, его традиционным принципам и процессам, является не только страной-агрессором, но и страной, которая признала и включила в свой состав федерального уклада аннексированные у Украины территории.
Во-вторых, потому, что РФ фактически вмешиваясь в реализацию народного и государственного суверенитета Украины, навязывает Украине элементы территориального уклада, которые не свойственны украинской государственности и нашему конституционному строю (федерализация, государственная двуязычность, делимость государственной территории), а также пыталась и не потеряла надежду доныне на то, что будет диктовать нам свое видение относительно конституционной реформы децентрализации власти и порядка внесения изменений в Конституцию.
В частности, идет речь о навязывании модели построения Украины не просто по региональному принципу, а о применении более сложной модели -формировании отдельных территориальных единиц (отдельных районов Донецкой и Луганской областей) с особенным статусом - создании квазисубъекта, причем с расширенными полномочиями, преференциями, обязательствами Украины в политической, правоохранительной, социально-экономической и культурной сферах.
Навязываемая извне модель существенно отличается от правового представления украинской стороной реформы местного самоуправления, децентрализации, которое основывается на необходимости реформирования, в первую очередь, территориальных общин, что отображено и в предлагаемых изменениях в Конституцию в части децентрализации власти, действующем законодательстве и недавно принятых реформаторских законах в сфере местного самоуправления.
Однако, согласно Минским договоренностям 1, 2, украинская власть приняла на себя обязательство принять постоянное законодательство об особенном статусе отдельных районов отмеченных областей, перечень гарантий и преференций для которых был закреплен на уровне Закона Украины "Об особенном порядке местного самоуправления в отдельных районах Донецкой и Луганской областей" (от 16 сентября 2014 года № 1680 - VII) [2], что по многим признакам отвечает признакам федерализма, хотя прямо о "федерации" речь и не идет.
Этот алгоритм, собственно, был заложен в Минские договоренности. И считаю, из-за отсутствия твердой государственной политико-правовой позиции и нехватки профессионализма, нас таки "ловко" в своё время завели на поле "федерализма". А если говорить объективно - в тупик и в вопросе установления действительно стабильного мира в нашей стране, и в вопросе вездесущности конституционной реформы в части "децентрализации власти" в Украине.
В-третьих, досадно констатировать, однако и в украинском государстве в последнее время годами формируются тенденции к "сильной руке", борьбе со свободой слова, нетерпимость к политической конкуренции, снижению роли парламентаризма и тому подобное, что по большому счету, является тенденциями авторитарного правления полностью в тренде "Московского консенсуса".
Следовательно, в контексте наших украинских проблем и попыток РФ влиять разними методами на наше государство, чрезвычайно важно и в политико-правовом, и в научном плане проанализировать федеральный уклад России, его качество и особенности.
"Своеобразие" федерального уклада России, особенности его формальной структуры и реального функционирования, тенденции развития для нас в настоящее время и на будущее должны быть предметом объективного и непредвзятого анализа и обсуждения в контексте прогнозирования и будущего развития событий в самой России, и взаимоотношений наших государств, а также мировой и европейской геостратегии.
Итак, статья 1 Конституции Российской Федерации, среди прочего, определяет, что Россия - это федеральное государство с республиканской формой правления.
Статья 5 Конституции РФ и ее глава 3 "Федеральный уклад" определяют, что
1. Российская Федерация состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов - равноправных субъектов Российской Федерации.
2. Федеральный уклад Российской Федерации основывается на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, равноправии и самоопределении народов в Российской Федерации.
3. В отношениях с федеральными органами государственной власти все субъекты Российской Федерации между собой равноправны. [3]
С точки зрения общеприняты концепций федерализма и федераций, их классификаций, можно утверждать следующее.
Первое. По характеру образования федераций РФ является конституционно-договорной федерацией. То есть имеет сложный, смешанный характер.
Можно заметить, что договорный характер федерации обусловлен, в первую очередь, тем, что 31 марта 1992 года между федеральным центром и регионами был заключен Федеральный договор [4], который 10 апреля 1992 года Постановлением Съезда народных депутатов РФ был одобрен и включен в Конституцию РФ как ее составная часть [5]. Договор является, по сути, первым документом, который описывает федеральный порядок России. Договоры были подписаны главами 87 субъектов РФ, не подписали этот документ, в своё время, главы Республики Татарстан и Чеченской Республики.
Этому предшествовали достаточно сложные исторические события. После принятия 12 июня 1990 года Декларации о суверенитете Российской Федерации, ратификации 12 декабря 1991 года Верховным Советом России Беловежских соглашений и денонсации Союзного договора 1922 года, внутри Российской Федерации развернулся процесс, который впоследствии получил название "парада суверенитетов". Идет речь об одностороннем повышении статуса национальных автономий - принятии автономиями собственных деклараций о суверенитете. Автономные области, кроме Еврейской АО, декларировали свой статус республик в составе РФ. Автономные округа, в свою очередь, заявили о прямом вхождении в состав России, выйдя из-под подчинения краев или областей. При этом значительное количество республик в декларациях пытались не придерживаться принципа верховенства федерального закона. Некоторые республики заявляли о возможности выхода из состава России (Коми, Татарстан) или провозгласили себя суверенными государствами (Удмуртия, Калмыкия). Другие республики (две) не считали необходимым в своих декларациях даже употреблять слова "в составе Российской Федерации" (Татарстан и Чечено-Ингушетия). В итоге можно утверждать, что фактически значительное количество республик выявили намерения заключать не федеральный, а конфедеративный договор в отношениях с Российской Федерацией как государством. Следовательно, в начале 90-х годов прошлого века реформа федеральных отношений в России имела объективный характер после распада Советского Союза, что в конкретных исторических условиях привело к заключению Федерального договора 1992 года.
С другой стороны, конституционный характер федерации обусловлен тем, что собственно Конституция РФ 1993 года закрепила не только форму федерального уклада государства (заложенную в Федеральном договоре), но и основные принципы взаимоотношений. По мнению российского политолога М.О.Баранова, при подготовке Конституции РФ 1993 года выбор федеральной формы государственного строя в России был обусловлен тремя основными причинами: необходимостью сохранить целостность и предотвратить территориальную дезинтеграцию страны по образцу Союза ССР, реформировать национальные отношения и необходимостью "ввести в рамки" процесс распространения стихийной экономической децнтрализации. [6]
Второе. По характеру субъектного образования РФ также можно считать федерацией смешанного типа, то есть построенной как по этнонациональныму, так и по территориальныму принципам сразу.
Фактически Договор состоял из трех групп договоров о разграничении предметов ведения и полномочий, поскольку федеральные органы исполнительной власти подписывали договоры с органами исполнительной власти :
1) "суверенных республик в составе РФ";
2) краев, областей и городов Москвы и Санкт-Петербурга;
3) автономной области и автономных округов.
Третье. За степенью формирования (дробления) политико-административной структуры, Российская Федерация, как и много других федераций, - полисубъектная федерация. Всего насчитывается 83 субъекта федерации : 21 республика, 9 края, 46 областей, 2 города федерального значения, 1 автономная область, 4 автономных округа.
Четвертое. По правовому статусу субъектов РФ - ассиметричная федерация, которая свидетельствует о неоднородности субъектов федерации.
Признаком федерации, как формы территориального государственного строя, есть государственность субъектов федерации. Главный критерий государственности субъектов Российской Федерации – наделение их собственной государственной властью, которая признается со стороны федерации, однако ограничена федеральной конституцией.
Конституционный Суд РФ в своем решении в 2000 году установил, что субъекты федерации не наделены суверенитетом: суверенитет - единственный, неделимый и распространяется на всю территорию Российской Федерации в целом. Вместе с тем Суд отметил, что отсутствие суверенитета никак не задевает принадлежности субъекту федерации всей полноты государственной власти, которая предоставлена Конституцией РФ.
Теория ассиметричной федерации допускает юридическое неравенство между субъектами федерации. Российская Федерация включает в себя субъектов, которые имеют разные статусы и пользуются разными правами.
Важной особенностью является, в частности, механизм формирования федерации. Если, скажем, в Германии федерация (центр) получила полномочия власти от земель, история существования которых значительно превышает историю самой федерации, то в России наоборот - создание федерации сопровождалось передачей центром части собственных полномочий субъектам федерации, которые возникли впервые.
Пятое. По сферам ведения в Конституции России устанавливаются три разных области компетенций :
1) федерации,
2) общей компетенции федерации и субъектов федерации,
3) а также исключительная компетенция субъектов федерации.
Специфическим для Российской Федерации, с точки зрения ее территориального уклада, есть принцип единства системы государственной власти. Главное содержание этого принципа федеральных отношений заключается в том, что в пределах исключительного ведения Российской Федерации, а также в пределах ее общего ведения с субъектами федерации, федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации. [7]
В противовес этому в Германии при определенных обстоятельствах субъекты федерации также обязаны придерживаться указаний федерации. Однако Конституция Германии не устанавливает единую систему государственной власти. Наоборот, принципом скорее является наличие у федерации собственной, а у субъектов федерации своей независимой системы органов власти.
Однако принято считать, в первую очередь, в самой России, что для российского государства всегда было характерным наличие высокой степени централизации государственной власти. Даже провозглашение федеральной формы государственного строя не ликвидировало свойственного ей централизма.
Шестое. Функционирование территориального уклада России, среди прочего, обеспечивает двухпалатный парламент - Федеральные Собрания - где в Совет Федерации входят по 2 представителей от законодательного (представительского) и исполнительного органов государственной власти от каждого субъекта федерации и не более десяти от числа членов Совета Федерации - представители РФ, которые назначаются президентом России, то есть применяются "непрямые" выборы к палате Федеральных Собраний.
Вот такие общие формальные характеристики и особенности федерального уклада РФ по общепринятым критериям классификации этого понятия.
По мнению известного американского исследователя федерализма Дэниела Элейзера, в идеале все институционные формы федерализма призваны найти пути, которые позволяют обеспечить сочетание единства управления политиею (концепт государственной организации, институционная сущность политики) в целом, с достаточным уровнем самоуправления ее частей и/или добиться создания системы соучастия во власти с тем, чтобы способствовать демократическому самоуправлению всего государства, или его составляющих. [8]
Вместе с тем, Томас Джефферсон (3-й президент США) резонно, в своё время, задавался вопросом, что федерация должна создавать больше условий для демократического и меньше - для авторитарного политического режима. "Федералистская революция" развивается параллельно с демократизацией.
Федерация не является раз и навсегда зацементированной институционной формой, напротив, одно из ее главных преимуществ кроется в адаптивности, способности быстро и гибко реагировать на новые внутренние и внешние вызовы, проблемы глобализации, развитии новых форм самоуправления и тому подобное. Федерация находится в постоянном поиске баланса между центробежными и центростремительными тенденциями.
Примером мобильности даже в традиционных федерациях является тенденция, развивающаяся в настоящее время в США, которая направлена на сокращение роли национального правительства и расширение полномочий власти штатов и местных сообществ. Социальные реформы 1996 года в своё время стали первым большим шагом в этом направлении. Сегодня же подобные изменения происходят в экологии, транспорте, в отрасли образования. Это движение все время активно формирует новые контуры политического дискурса в США. Активная общественная дискуссия относительно изменения системы федерализма в данном ключе разворачивается сегодня и в Германии. Готовность общества и государства к реализации федеральных подходов, новых форм взаимоотношений, можно считать индикатором их демократической зрелости.
Однако, этот классический подход, очевидно, не срабатывает в российском варианте федерации. В российском идеале федерации, очевидно, существовали и существуют серьезные проблемы. Поэтому сегодня российская наука конституционного права находится в поиске относительно наработки универсальной и стабильной концепции федерализма, а федеральная власть России практически с 2000 года находится на так называемом "реформаторском пути, направленном на укрепление вертикали власти".
Сегодня в России активно пропагандируется мнение, что на формирование сильной централизованной власти в России традиционно влияет то, что она исторически развивалась как единое целое.
Спор относительно исторической высокой концентрации централизованной власти в России стоит оставить историкам. Больше поражает то, что в этом контексте уже даже в научном плане в Российской Федерации звучат риторические вопросы, а насколько нужен федерализм России в целом, если настолько сильно исторически ментально власть в России централизована?
Итак, каким является современный политический дизайн российского федерального уклада?
Стоит заметить, что среди главных вопросов федерального уклада - вопрос компетенций, их уровня, их совместимости. Конституционно-правовой механизм разграничения компетенции между РФ и ее субъектами, прежде всего в законодательной сфере, основан на методе "остаточной компетенции" без четко определенного круга вопросов и сфер исключительной компетенции субъектов РФ. Неисчерпаемый перечень закреплен за Конституцией РФ и конституционными федеральными законами, то есть на федеральном, центральном уровне. Есть объем общей компетенции РФ со своими субъектами, и только все, что вне пределов исключительной и общей компетенции, принадлежит субъектам
Статья 73 Конституции РФ, в данном случае, подтверждает такую остаточную "всю полноту государственной власти за субъектами федерации". При чем и здесь практическая тенденция такова, что федеральный законодатель активно вмешивается в исключительную компетенцию, регулируя вопросы исключительно субъектов РФ. [9]
Профессор Нерсесянц B.C., известный российский конституционалист, мнению которого можно смело доверять, утверждает, что "... невзирая на презумпцию компетентности, Конституция РФ не оставляет для исключительной компетенции субъектов Российской Федерации практически никаких предметов ведения". [10]
Сложность практической реализации заключается еще и в том, что предметы ведения и полномочий не распределены по принципу разделения власти, как, к примеру, в Германии. То есть федерация имеет исключительные преимущества как в законодательной, так и в исполнительной сфере над полномочиями субъектов своего образования. К примеру, основой для распределения полномочий в Федеральной Республике Германия является принцип субсидиарности, как один из ключевых европейских принципов. Действует так называемая презумпция компетенции земель, в соответствии с которой осуществление государственных полномочий и выполнение государственных заданий полагается на землю до тех пор, пока Основной закон ФРГ не предусматривает или не допускает другого правового регулирования. Эта презумпция находит свою дальнейшую конкретизацию в презумпции законодательной, исполнительной и судебной компетенции земель.
Следовательно, сравнивая, к примеру, немецкий и российский федерализм, смело можно утверждать, что европейский принцип субсидиарности не действует в России в чистом, так сказать, виде.
Система судебной власти также территориально не разделена между федерацией и ее субъектами. Судоустройство построено, исходя из централизованного принципа этой системы.
Сфера международных отношений также передана федеральному центру.
Таким образом, в России во всех трех традиционных ветвях власти - и в законодательной, и в исполнительной, и в судебной, доминирует централизованный, фактически унитарный подход. Среди всех особенностей и характеристик федерального уклада России обращу внимание на еще лишь один чрезвычайно важный механизм - механизм правовых взаимовлияний центра и субъектов федерации.
Характерной чертой, к примеру, немецкого федерализма является наличие принципов, правовых механизмов, которые не должны допустить центробежные тенденции, а также возможные компетеционные споры. Особенностью российского федерализма является отсутствие правовой определенности, правовой регламентации подобных вопросов. Центральная федеральная власть в РФ сформирована таким образом, чтобы всегда иметь уверенность в принятии необходимых центральной власти решений.
Например, Совет Федерации - Верхняя палата Собраний Федерации. Российское законодательство не устанавливает обязанности для представителей регионов голосовать, в соответствии с решениями органов субъектов федерации. Равное количество представителей субъектов федерации не отражает реальное представительство.
Сегодня, кроме Совета Федерации, действует Госсовет при президенте России. На Госсовет выносятся наиболее важные вопросы в бюджетной сфере, внешней политике, реформировании страны. Формально - это решение рекомендательного характера. Однако этот орган, к примеру, может указать на необходимость принятия того или другого закона. Если прибавить традиционное право законодательной инициативы президента России и то, что его инициативы всегда поддерживаются, то из рекомендации выплывает, по факту, однозначно обязательный характер решений Госсовета.
Конституция РФ содержит общие положения влияния и прямые возможности вмешательства федерального центра в дела субъектов федерации. Это мероприятия как
1) превентивного контроля, так и
2) мероприятия прямого принуждения.
Превентивные, мягкие мероприятия - это право президента приостанавливать акты органов исполнительной власти субъектов федерации, когда они противоречат Конституции РФ, федеральным законам или нарушают права и свободы человека и гражданина (ч. 2 в. 85 Конституции РФ).
По федеральному законодательству президент РФ имеет право выносить предупреждение высшему должностному лицу или даже законодательному органу власти субъекта федерации.
Эти превентивные мероприятия дополняются мероприятиями принуждения :
- инициирование прекращения полномочий законодательного (представительского) органа субъекта РФ;
- отстранение от должности, если в месячный срок не выполнено предупреждение президента и не приняты меры;
- институт прямого президентского правления без существования сбалансированного согласования Советом Федерации;
- введение института и широкие полномочия полномочных представителей президента в федеральных округах. Особенные полномочия имеют представители в Южном федеральном округе (с недавних пор входит Крым и Севастополь) и в Чечне;
- механизмы прямого принуждения и ограничений действия органов и актов субъектов федерации при чрезвычайном положении;
- стабильно широкий общий надзор прокуратуры РФ.
К тому же, используя институт уполномоченных представителей президента РФ в федеральных округах, осуществляется контроль за выполнением федеральных законов, указов и распоряжений президента, постановлений и распоряжений правительства, а также по реализации федеральных программ. Уполномоченный представитель вносит президенту предложения о приостановке действия актов органов исполнительной власти субъектов федерации. Таким образом, информация, которая подается уполномоченным представителем, потенциально может служить основанием для применения относительно субъектов федерации, как превентивных мероприятий влияния, так и мероприятий прямого принуждения. [11]
Причем интересная деталь, что большинство как превентивных мероприятий, так и средств влияния центра на субъектов в РФ, их органы и должностные лица, определены не на уровне Конституции, а на уровне федеральных законов, которые, в принципе, не являются оправданными с точки зрения теории права и государства, потому что всегда оставляют возможность целесообразного "политического влияния" на эти отношения.
Следовательно, если подойти не только с формально-правовой, институционной точки зрения, но и из практики неформальных взаимоотношений федерального центра и субъектов федерации, вряд ли можно утверждать, что Россия является классическим олицетворением основных и фундаментальных принципов федерализма. Это не классическая федерация. Тенденция к всеобъемлющей централизации очевидна. Поэтому Российскую федерацию достаточно часто называют централизованной федерацией.
Согласно новым подходам по изучению федерализма можно было бы также заметить, что в России "незрелая" форма федерации, однако, употребляя язык гибридной войны, можно смело утверждать, что незрелость российского федерализма, прежде всего, является показателем незрелости демократии. Что уже напрямую касается не только нас, украинцев, но и всего мира.
Потому что несмотря на то, что федерализм пока что с трудом вписывается в российскую национально-историческую традицию управления государством, как и демократическая традиция ведения диалога центральной властью с регионами, поскольку отношения между федеральным центром и субъектами Российской Федерации традиционно строились и продолжают строиться на жесткой, централизованной основе, пока что традиционным все еще остается безоговорочное выполнение регионами распоряжений центра, как и стремление федерального центра опять взять в свои руки рычаги давления на регионы.
Однако эта модель постсоветской автократии является действительно серьезной проблемой для либеральных демократий, поскольку получает глобальный отклик, и множество из ее особенностей можно проследить в развивающихся государствах: манипуляции СМИ, управляемое гражданское общество, слияние власти и денег – всё это закладывает основу для современного авторитаризма.
В краткосрочной перспективе эта авторитарная модель может даже оставаться соблазнительной для обществ, в которых изменения происходят достаточно быстро.
В долгосрочной перспективе эта модель одновременно не сможет должным образом руководить сложными социальными и политическими проблемами глобализации и быстрыми технологическими изменениями.
Поэтому возникает необходимость новых альтернатив, которые могли бы бросить вызов тенденциям к общему авторитаризму на постсоветском пространстве и привести к становлению демократических государств, которые опираются на сильное и развитое гражданское общество, в том числе и в России.
Список использованных источников: