Підвищений інтерес до Арктичного регіону в останні десятиліття сприяв появі солідного масиву різного роду державних проектів, планів, програм, концепцій і гіпотез. Не залишилося осторонь цієї проблематики і наукове співтовариство, збагативши циркумполярну науку значною бібліотекою, що включає в себе публікації, присвячені, як вузькоспеціальним темам, так і питанням загального характеру. В усталеному форматі, у тому числі і на міжнародному рівні, арктична тема формується з чотирьох основних сюжетів: перспектива економічного освоєння арктичного шельфу, можливість організації нових транспортних магістралей, охорона навколишнього середовища, захист прав корінних малочисельних народів, що проживають на Крайній Півночі.
Юридично невизначений, на даний момент, статус національних кордонів в циркумполярному регіоні створює додаткову напругу під час обговорення арктичної проблематики, тим самим змушуючи зацікавлені держави формувати окрему політику щодо північних територій. Оскільки Російська Федерація в Арктиці істотно наростила свій вплив, і, якоюсь мірою, навіть спровокувала підвищення активності інших країн, для аналізу цілей і напрямів російської арктичної політики буде доцільно розглянути хронологічну послідовність її формування, спираючись, перш за все, на основоположні нормативні документи.
Із достатньою часткою умовності можна стверджувати, що російська політика в Арктичному напрямку в ході своєї трансформації за період з 1991 року по теперішній час пройшла, як мінімум, три фази або етапи. Перший з них, обмежений часовим проміжком дев'яностих років, характеризується як початковий етап накопичення інформації, її обробки і спроби сформулювати єдину концепцію стосовно Північних регіонів. Другий етап, з 2000-го по 2007-й рік, можна кваліфікувати як час фандрайзингу арктичних проектів, активних міжнародних комунікацій, вбудовування Росії в циркумполярне співтовариство країн, як першої серед рівних. Третя фаза, яка розпочалася в середині 2007-го року і триває вже десять років, – період експансії Росії на Арктичному напрямку.
Ймовірно, варто відзначити, що Російська арктична політика на початковому етапі значною мірою була продовженням політики Радянського Союзу. У 1987 році СРСР висунув, так звані, «мурманські ініціативи», в яких були позначені основні проблеми Арктики, а також пропонувалися конкретні напрямки розвитку міжнародних відносин в Арктичному регіоні. Зокрема, йшлося про створення без'ядерної зони на півночі європейського континенту, обмеження військово-морської активності в прилеглих до Північної Європи морях, мирне співробітництво щодо раціонального освоєння ресурсів регіону, наукову кооперацію, охорону навколишнього середовища, перспективи використання Північного морського шляху для міжнародного судноплавства [1]. Стратегія Росії як правонаступниці Союзу у зовнішньополітичній сфері базувалася на цих тезах практично усі дев'яності роки.
Фактично відразу після розпаду СРСР в 1991 році був сформований відповідний уповноважений орган – Державна комісія РРФСР у справах Арктики й Антарктики [2], перетворена у 1992 році на Державну комісію РФ у справах Арктики й Антарктики [3], і у тому ж році перейменована у міжвідомчу комісію у справах Арктики й Антарктики. Комісія проіснувала до 2004 року. Її функціонал полягав у координації господарської, соціально-економічної, наукової та природоохоронної діяльності різних відомств в Арктиці й Антарктиці.
Також у 1992 році уряд РФ утворив Всеросійський науково-координаційний центр з комплексних проблем Півночі, Арктики і життєдіяльності малочисельних народів Півночі – своєрідний модератор діяльності науково-дослідних інститутів, що займалися дослідженням процесів в арктичних регіонах, включаючи і проблеми малочисельних народів Півночі [4]. У 1994 році у Раді Федерації було утворено Комітет у справах Півночі і малочисельних народів, який формується з членів РФ – сенаторів, що представляють у «верхній» палаті північні регіони. У сферу його інтересів входять економічний і соціальний розвиток територій, природокористування, стан корінних малочисельних народів.
Слід зазначити, що на початку дев'яностих років головним завданням державної політики щодо північних територій було забезпечення життєдіяльності регіонів, реформування системи державної підтримки, переналаштування схеми північного завезення у нових умовах ринкової економіки. Єдиної вибудуваної концепції щодо Арктики не було. Органи федеральної влади в основному вирішували оперативні завдання постачання палива, продуктів харчування, медикаментів, підтримки транспортної доступності у віддалені північні території.
Однак у цей же період починається інтенсивний процес позиціонування Російської Федерації у міжнародних циркумполярних відносинах. Як член організації Росія входить до Ради держав Балтійського моря (1992), Північний форум (1992), Раду Баренцева-Євроарктичного регіону (1993), Конференцію парламентарів Арктичного регіону (1994), Арктичну раду (1996) і пізніше – у проект Європейського Союзу «Північний вимір» (1999). У сфері військового співробітництва у 1994 році відбулися спільні навчання військових сил Росії і Норвегії біля узбережжя північної Норвегії («Помор-1994») [5].
Зростанню державного інтересу до Арктичного регіону в середині дев'яностих років минулого століття сприяла наявність даних про можливі значні запаси нафти і природного газу на шельфі, отриманих ще в радянський період [6]. Якоюсь мірою перспективи видобутку вуглеводнів у прибережних водах не тільки послужили поштовхом для проведення нових геологічних досліджень, а й стали серйозним аргументом на користь ратифікації Росією Конвенції ООН з морського права, прийнятої у 1982 році. Саме цей міжнародний документ гарантував поширення суверенітету і на 12-мильну зону територіальних вод, і на встановлення у межах шельфу виключної економічної зони шириною до 200 морських миль. Більш того, у випадку наявності доказів про те, що шельф є природним продовженням території держави, економічна зона могла б бути розширена ще на 150 морських миль. У 1996 році уряд РФ приймає програму проведення нових геологічних досліджень в арктичному регіоні, розраховану на чотири роки, а вже у 1997-му – ратифікує Конвенцію. Як показує практика, протягом усіх наступних двадцяти років, аж до сьогоднішнього дня, територіальна політика Росії в Арктиці нерозривно пов'язана, а багато у чому і визначається, інтересами видобутку вуглеводнів у цьому регіоні.
Початок двотисячних років знаменує наступний, другий, етап формування арктичної політики Російської Федерації. У 2000 році Міністерство природних ресурсів спільно з Міністерством оборони проводить експедицію «Арктика-2000», за результатами якої було заявлено, що підводні хребти Ломоносова і Менделєєва є продовженням континенту, і, відповідно, континентальний шельф Росії має шанс збільшитися на 1,2 млн. квадратних кілометрів. Таким чином Росія може претендувати на майже половину Північного Льодовитого океану, включаючи Північний полюс. Заявку у Комісію ООН з меж континентального шельфу на розширення зовнішнього кордону арктичного шельфу Росії було подано у 2001 році, проте її не було підготовлено організаційно, а також вона не містила документально аргументованих доказів. У підсумку Комісія ООН заявку відхилила, висловивши зауваження про необхідність надання безперечних доказів, які б дозволяли дати однозначну відповідь про належність згаданих хребтів до материкової частини Росії.
У тому ж 2001 році президент Путін підписав «Морську доктрину Російської Федерації на період до 2020 року». Розділ, присвячений Арктичному напрямку, зокрема, вказував на вирішальну роль Північного флоту для оборони країни, можливість вільного виходу в Атлантику, наявність на шельфі та у виключній економічній зоні багатих родовищ, а також на необхідність забезпечення національних інтересів Російської Федерації щодо Північного морського шляху, дотримання інтересів Росії при розмежуванні морських просторів і дна Північного Льодовитого океану з приарктичними державами [7].
Значимість ПМШ як самостійного Євразійського транспортного коридору була позначена ще у 1999 році, але остаточно закріпили цей статус у прийнятій у 2005 році Міністерством транспорту РФ «Транспортній стратегії до 2020 року» [8]. У якості основних цілей розвитку Північного морського шляху були заявлені:
• збереження ПМШ як національної магістралі Росії в Арктиці, з використанням суден і плавзасобів під російським прапором і побудованих на вітчизняних підприємствах;
• зміцнення національної безпеки в Арктиці;
• транспортне забезпечення освоєння арктичних родовищ, у тому числі шельфових, вуглеводневої сировини і морського експорту нафти і газу;
• розвиток експортних і каботажних перевезень, а також сталого постачання північних територій Росії;
• формування самоокупної, що приносить доходи, арктичної морської транспортної системи;
• посилення позитивного впливу ПМШ на соціальні умови життя народів Півночі.
На даному етапі уряд РФ вважає, що функціонування ПМШ буде здійснюватися через розмежування функцій державного регулювання і господарської діяльності, створення механізмів пайової участі суб'єктів Російської Федерації, комерційних організацій, зацікавлених у розвитку змісті арктичної транспортної системи, у фінансуванні ПМШ, а також залучення для фінансування проектів розвитку і модернізації інфраструктури арктичної транспортної системи комерційних кредитів і кредитів міжнародних фінансових інститутів. Держава залишала за собою контрольні функції, розраховуючи у результаті здійснити поетапне формування самоокупної арктичної транспортної системи.
У цей же період було зроблено першу спробу сформулювати державну політику в галузі сталого розвитку Арктики. Рада щодо проблем Крайньої Півночі й Арктики при уряді Росії у листопаді 2002 року прийняла рішення про розробку Концепції сталого розвитку Арктичної зони Російської Федерації, яка побачила світ у 2006 році. Концепція, розрахована до 2015 року, зокрема, декларувала в якості умов для реалізації переходу російської Арктики до сталого розвитку забезпечення екологічної безпеки, розвиток наукової й інноваційної діяльності в Арктиці, активну участь громадянського суспільства у цьому процесі. Ще однією новацією згаданого документа необхідно визнати спробу, поряд з зонами державних інтересів і зонами економічного освоєння Арктики, ексклюзивно визначити зони старожитніх територій і зони проживання корінних малочисленних народів.
Окремий розділ Концепції було присвячено міжнародному співробітництву. Варто зазначити, що документ було розроблено з урахуванням основних принципів зміцнення партнерства з приарктичними країнами і виконання зобов'язань Російської Федерації в інтересах циркумполярного розвитку в контексті Йоганнесбурзької декларації зі сталого розвитку та плану виконання рішень Всесвітнього саміту на вищому рівні зі сталого розвитку. Розширення міжнародного співробітництва передбачалося через участь у розробці і реалізації міжнародного плану дій Арктичної ради зі сталого розвитку Арктики, проведення спільних наукових та інвестиційних програм, розвиток міжнародного судноплавства Північним морським шляхом, організацію моніторингу та охорони навколишнього середовища, а також розвиток міжнародного туризму, міжнародних природоохоронних територій і акваторій в арктичній зоні Російської Федерації [9].
У якості початку третього етапу російської арктичної політики цілком логічно розглядати літо 2007 року. У травні-червні експедиція «Арктика-2007» проводить сейсмічне обстеження хребта Ломоносова і зони його примикання до континентального шельфу. Вчені, що працювали на борту криголама «Росія», збирають додаткові дані для обґрунтування широкомасштабних територіальних претензій РФ. У рамках цієї ж експедиції було здійснено спуск двох глибоководних апаратів "Мир" на глибину 4261 метр на Північному полюсі. У ході занурення на дно Північного Льодовитого океану були взяті проби ґрунту, але з наукової точки зору вони мало що дали для отримання навіть непрямих доказів законних претензій Росії на цю частину Арктики. [10] Ця акція більшою мірою носила політичний, пропагандистський характер. Занурення на Північному полюсі завершилося встновленням на дні океану російського прапора. Російська преса інтерпретувала встановлення прапора як безумовну перемогу Росії в Арктиці і порівняла її значимість з висадкою американських астронавтів на Місяць. Міжнародна громадськість сприйняла цей символічний жест як демонстрацію експансіоністської політики Росії в арктичному регіоні. Як результат, оцінки інших країн щодо претензій Росії на шельф Північного Льодовитого океану стали більш жорсткими. Зокрема, свої аргументи з цього питання більш конкретно сформулювали Канада і США. Додатковим негативним результатом встановлення державного прапора РФ на Північному полюсі стало те, що міжнародні фонди й організації, які раніше активно брали участь у різних спільних арктичних проектах, перестали сприймати Росію як сумлінного партнера. Справа у тому, що експедиція і занурення були профінансовані за рахунок міжнародних організацій, проте російська сторона їх не сповістила про свої плани встановити прапор. Фактично, зібравши гроші на науковий експеримент, покликаний продемонструвати можливості людства, організатори експедиції, скориставшись ситуацією, влаштували презентацію політичних амбіцій Росії.
Подальший розвиток ситуації показав, що за символічним жестом Росії стояли цілком конкретні плани з відстоювання своїх інтересів в Арктиці. У липні 2008 року приймається Концепція зовнішньої політики Російської Федерації, яка ставить за мету «встановити, відповідно до міжнародного права, зовнішні кордони свого континентального шельфу, розширюючи тим самим можливості для розвідки і розробки його мінеральних ресурсів». Слід також зазначити, що Концепція 2008 року декларує «поступальну практичну взаємодію з країнами Північної Європи, включаючи реалізацію у рамках багатосторонніх структур спільних проектів зі співробітництва в Баренцевому/Євроарктичному регіоні й Арктиці в цілому, враховуючи при цьому інтереси корінних народів» [11].
Більш детально і ретельно арктична політика Росії формулюється в наступному за хронологією документі. У вересні 2008 року на засіданні Ради безпеки РФ були прийняті, а в 2009 році затверджені «Основи державної політики РФ в Арктиці на період до 2020 року і подальшу перспективу» [12]. Документ визначив чотири національні пріоритети арктичної політики:
• Арктика – стратегічна ресурсна база Російської Федерації, що забезпечує вирішення завдань соціально-економічного розвитку країни;
• Арктики – зона миру, стабільності і співпраці;
• збереження унікальних екологічних систем Арктики;
• використання Північного морського шляху в якості національної єдиної транспортної комунікації Російської Федерації.
Істотним є той факт, що поряд з питаннями економіки, екології, транспортної логістики в даному документі формулюються і цілі військово-стратегічного характеру, а саме, необхідність створення «угруповання військ (сил) загального призначення Збройних Сил Російської Федерації, інших військ, військових формувань і органів (у першу чергу прикордонних органів) в Арктичній зоні Російської Федерації, здатних забезпечити військову безпеку в різних умовах військово-політичної ситуації».
Тут не зайвим буде зазначити, що нарада Ради Безпеки РФ була виїзною і відбулася на найпівнічнішій заставі прикордонної служби ФСБ РФ «Нагурська» на Землі Франца-Йосипа. Таким чином, через рік після встановлення прапора на Північному полюсі, Росія вдруге продемонструвала свої Арктичні амбіції, що, безумовно, не пройшло непоміченим для світової спільноти і, зокрема, підштовхнуло до розробки і прийняття індивідуальних стратегій дій у циркумполярній зоні більшість арктичних і неарктичних держав.
Подальше продовження тема безпеки в Арктиці отримала у «Стратегії національної безпеки Російської Федерації до 2020 року», затвердженої в 2009 році. Стратегія в якості одного із завдань визначила необхідність «завершення формування базової транспортної, енергетичної, інформаційної, військової інфраструктури в Арктичної зоні Російської Федерації» [13].
Паралельно у 2009-2010 роках отримує розвиток низка ініціатив з інших арктичних напрямків. Росія веде активну кампанію із залучення до освоєння родовищ в Баренцевому і Карському морях зарубіжних корпорацій, що володіють відповідними технологіями і фінансовими ресурсами. Зокрема, йдуть переговори з «Total», «ВР», «ExxonMobil», італійською компанією «Eni». Загальний обсяг спільних інвестицій на арктичні проекти оцінювався для родовищ в Баренцевому морі у 70 млрд дол., а в Карському морі – у 200-300 млрд дол. [14]. У квітні 2010 року Путін, перебуваючи на посаді прем'єр-міністра, відвідує архіпелаг Земля Франца-Йосипа, де заявляє про необхідність провести «генеральне прибирання в Арктиці», очистити острова від технологічного сміття, що представляє екологічну загрозу. У червні 2010 року Указом Президента РФ створюється Північний (Арктичний) федеральний університет, покликаний стати не лише базовим вищим навчальним закладом країни, де готують кадри для роботи в Арктиці, а й науковим центром системного комплексного дослідження регіону.
Ще однією знаковою політичною подією 2010 року в Арктичному регіоні стало підписання Договору між Російською Федерацією та Королівством Норвегія про розмежування морських просторів і співпрацю в Баренцевому морі та Північному Льодовитому океані [15]. Договір створює сприятливі правові умови для освоєння нафтогазових ресурсів арктичного континентального шельфу, можливості кооперації з розвідки і видобутку вуглеводнів у колишньому спірному районі. Договір передбачає, зокрема, детальну регламентацію російсько-норвезького співробітництва в експлуатації мінеральних ресурсів і містить положення, відповідно до якого кожне родовище, що перетинається лінією розмежування, може експлуатуватися лише спільно і, як єдине ціле. Такий підхід повинен дозволити завчасно й ефективно знімати ймовірні розбіжності у питанні розподілу вуглеводневих ресурсів у зоні зіткнення національних інтересів двох країн.
Серед документів, що здійснили істотний вплив на формування циркумполярної політики Росії, відзначимо ще кілька. 13 квітня 2009 року було затверджено «План заходів щодо реалізації «Основ державної політики Російської Федерації в Арктиці на період до 2020 року і подальшу перспективу». 5 серпня 2010 року підписано наказ Міністерства регіонального розвитку РФ №364 «Про створення робочої групи з розробки проекту державної програми «Економічний і соціальний розвиток Арктичної зони Російської Федерації на 2011-2020 роки». У 2010 році Міністерство регіонального розвитку виносить на обговорення проект «Стратегії розвитку Арктичної зони Російської Федерації і забезпечення національної безпеки на період до 2020 року» [16], а потім з'являється проект державної програми «Економічний і соціальний розвиток Арктичної зони Російської Федерації на 2011 - 2020 роки», розробляється Концепція Федерального закону РФ «Про Арктичну зону Російської Федерації », а також проект Федерального Закону «Про Арктичну зону Російської Федерації».
Однак процес прийняття нормативних документів затягнувся, оскільки, з одного боку, у розробників не було чіткого розуміння механізмів реалізації намічених планів, а з іншого, – заважали міжвідомчі суперечності, що постійно виникали при обговоренні проектів.
У підсумку «Стратегія розвитку Арктичної зони Російської Федерації і забезпечення національної безпеки на період до 2020 року» була затверджена лише 8 лютого 2013 року, державну програму «Соціально-економічний розвиток Арктичної зони Російської Федерації на період до 2020 року» Уряд РФ затвердив 21 квітня 2014 року.
Відзначимо, що Програма «Соціально-економічний розвиток Арктичної зони Російської Федерації на період до 2020 року», яка, по суті, повинна була би стати одним із інструментів комплексного розвитку північних територій, не мала ресурсного наповнення (обсяги бюджетного наповнення були відсутні) і представляла собою опис заходів вже діючих федеральних програм. Більш того, у Програмі не були прописані індикатори або показники, за якими можна оцінити ефективність її реалізації. Єдиною «новацією», що містилася в документі, потрібно визнати перелік сухопутних територій, включених до Арктичної зони Російської Федерації. Указ Президента РФ [17], який узаконив визначений у Програмі перелік, побачив світ лише через десять днів, – 2 травня 2014 року.
Деякі експерти вважають, що загострення відносин із західними країнами, що відбулося у 2014 році, привело до перегляду пріоритетів зовнішньої політики Росії в Арктиці [18]. Безумовно, Росія була змушена внести коригування в деякі плани і проекти. З одного боку, вплинув фактор економічних санкцій, які позбавили Роснефть і Газпром доступ до необхідних інвестицій і технологій. З іншого боку, в нових геополітичних умовах зросла активність Російських Збройних Сил, у тому числі і на Арктичному напрямку. Проте, говорити про кардинальні зміни циркумполярної політики Росії або про якийсь новий етап політики РФ в Арктиці, очевидно, серйозних підстав немає. Принаймні, нормативні документи, прийняті у 2014 році і в наступний період, декларують раніше вже заявлені цілі і дотримуються базових принципів, сформульованих до загострення міжнародних відносин.
Військова доктрина Російської Федерації, підписана президентом Путіним 25 грудня 2014 року [19], визначаючи основні завдання Збройних Сил, інших військ і органів у мирний час, у переліку пункт «забезпечення національних інтересів Російської Федерації в Арктиці» ставить на дев'ятнадцяту, останню, позицію. Ще одна згадка Арктики в Доктрині є технічним посиланням до прийнятої у 2013 році Стратегії розвитку Арктичної зони Російської Федерації і забезпечення національної безпеки на період до 2020 року.
Коротко зупинимося на тому, що на практиці приховано за фразою «забезпечення національної безпеки в Арктиці». 1 грудня 2014 року на базі Північного флоту формується нова військова структура – Об'єднане стратегічне командування «Північ». Міністерство оборони створює постійну базу для Північного флоту на Новосибірських островах. Спецбуд Росії проводить реконструкцію військового містечка першої арктичної мотострілецької бригади, яка сформована в селищі Алакуртті Мурманської області. Ведуться роботи з будівництва об'єктів на островах Котельний, Врангеля, Земля Олександри, Нова Земля і на мисі Шмідта. Починається відновлення аеродромів на Новосибірських островах і Землі Франца-Йосипа, реконструюються аеродроми Тіксі, Нарьян-Мар, Аликель, Воркута, Анадир і Рогачево. Усього в Арктиці заплановано побудувати 13 аеродромів, один наземний авіаційний полігон, а також 10 радіолокаційних відділень і пунктів наведення авіації. У рамках створення Системи комплексної безпеки населення і територій Російської Арктики МНС Росії відкриває 10 комплексних аварійно-рятувальних центрів із загальною чисельністю 16 тис. чоловік [20].
На відміну від арктичних проектів силових відомств – Міністерства оборони, МНС і ФСБ, рішення завдань цивільного характеру, прописаних в Арктичній Стратегії та відповідній державній Програмі, на практиці виявилося заморожено. Причини труднощів, що виникли при реалізації наміченої Стратегії, можна розділити на дві категорії. Концептуальні прорахунки самої Стратегії та проблеми її практичної реалізації.
До першої категорії відносяться:
- невідповідність заявлених цілей і поставлених завдань реаліям економічної російської дійсності, яка характеризується довгостроковою інституціональною кризою,
- надмірна впевненість у можливості реалізації планів з обґрунтуваннярозширення російського арктичного сектора, що підпадає під національну юрисдикцію,
- розпливчастість формулювань цілей, завдань і заходів, прописаних у Стратегії, їх декларативність, відсутність цільових показників.
До проблем практичної реалізації Стратегії слід віднести:
- відсутність бюджетного забезпечення,
- неочевидність тези про те, що Арктика може перетворитися у доступній для огляду перспективі у провідну ресурсну базу країни; наявна інформація про запаси вуглеводнів та інші корисні копалини базується на прогнозованих даних і фактично не враховує світову ринкову кон'юнктуру,
- завищені очікування від можливостей Північного морського шляху як транснаціональної магістралі, при відсутності на ньому розвиненої і сучасної інфраструктури, що забезпечує мінімізацію ризиків і стабільну безпеку,
- надзвичайно занедбаний стан північних територій з точки зору довкілля, відсутність якісних транспортних магістралей і зв'язку, старий житловий фонд, зношені комунікації, забрудненість Арктичної зони токсичними і радіаційними відходами.
Окремо необхідно виділити ще один суттєвий фактор, який надає негативного впливу на реалізацію Арктичної Стратегії Російської Федерації, а саме, її галузевий характер. Для координації дій та подолання міжвідомчих розбіжностей пропонувалося три варіанти: створення Міністерства у справах Арктики, утворення нового Арктичного федерального округу або створення урядової комісії з питань Арктики. На початку 2015 року перевагу віддано третьому варіанту – була створена Держкомісія з питань розвитку Арктики [21]. До складу Комісії включили 79 осіб, її головою призначено заступника Голови Уряду РФ Дмитра Рогозіна. Перше засідання відбулося 14 квітня 2015 року.
Основними завданнями Державної комісії з питань розвитку Арктики, відповідно до затвердженого Положення [22], є:
а) уточнення цілей і завдань державної політики Російської Федерації в Арктиці відповідно до зміни внутрішньополітичного і зовнішньополітичного становища;
б) підвищення ефективності програм і проектів сталого розвитку арктичної зони Російської Федерації;
в) координація діяльності федеральних органів виконавчої влади, органів виконавчої влади суб'єктів Російської Федерації, органів місцевого самоврядування, інших органів і організацій.
Фактично була створена ще одна бюрократична структура, не наділена повноваженнями для реалізації стратегічних завдань в Арктичному регіоні. Ситуація, що склалася, викликала різку критику, перш за все, з боку Ради Федерації. На спільному засіданні президії експертної ради з Арктики й Антарктики при Раді Федерації і Державній комісії з питань розвитку Арктики, що відбулося 20 листопада 2015 року, голова РФ В. Матвієнко відзначила, що для правового регулювання Арктики характерний галузевий підхід і роздрібненість регулюючого законодавства, наголосивши на необхідності прийняття комплексного федерального закону «Про розвиток Арктичної зони Російської Федерації». Було також заявлено, що «у цілому до Арктики тією чи іншою мірою відноситься понад 500 нормативних правових актів, з яких близько 50 зберігають свою силу ще з радянських часів» [23].
Розробка законопроекту «Про розвиток Арктичної зони Російської Федерації» [24] почалася відповідно до доручення заступника Голови Уряду Російської Федерації Рогозіна від 15 квітня 2016 року. На даний момент законопроект все ще перебуває в стадії доопрацювання. У плані роботи на 2017 рік Ради з Арктики й Антарктики при Раді Федерації РФ заявлено розгляд проекту Закону в червні поточного року.
У березні 2016 року у засіданні президії Держкомісії з питань розвитку Арктики Мінекономрозвитку Росії запропонувало новий механізм регіонального розвитку арктичних територій – «опорні зони». Змістовну частину проекту опорних зон і, зокрема, визначення пріоритетних проектів було розглянуто на спільному засіданні Морської колегії при Уряді РФ і президії Державної комісії з питань розвитку Арктики під керівництвом заступника голови Уряду Російської Федерації, голови Морської колегії при Уряді Російської Федерації Дмитра Рогозіна 24 травня 2016 року в Архангельську. Відповідно до Пропозицій Міністерства економічного розвитку Російської Федерації [24] з 145 реалізованих і запланованих проектів в Арктичній зоні було запропоновано розглянути в якості пріоритетних лише 17. До таких були віднесені, зокрема, проекти у сфері розвитку транспортної інфраструктури в Арктиці, створення «Північного широтного ходу», комплексний розвиток Мурманського транспортного вузла і будівництво морського порту в селищі Сабетта. У сфері видобутку корисних копалин – реалізація проекту «Ямал СПГ» і освоєння нафтового родовища «Прирозломне».
З високою часткою ймовірності, перехід до опорних зон, які, по суті, є аналогом територій випереджаючого розвитку, можна розглядати як оптимізацію арктичних проектів Російської Федерації. У план заходів щодо реалізації Стратегії розвитку Арктичної зони Російської Федерації і забезпечення національної безпеки на період до 2020 року, затверджений Головою Уряду Російської Федерації Медведєвим 30 серпня 2016 року [25], було включено пункт про необхідність розробки нової редакції Державної програми «Соціально-економічний розвиток арктичної зони Російської Федерації на період до 2020 року і подальшу перспективу». 29 березня 2017 року доручення Уряду прискорити розробку нової редакції Програми дав президент РФ В. Путін на нараді з питання комплексного розвитку Арктики, яка відбулася в ході його відвідин острова Земля Олександри архіпелагу Земля Франца-Йосипа [26].
Буде логічно завершити наш огляд цитатою з нової редакції «Концепції зовнішньої політики Російської Федерації», затвердженої Президентом Російської Федерації В. Путіним 30 листопада 2016 року [27]. «Росія проводить лінію, спрямовану на збереження миру, стабільності і конструктивної міжнародної співпраці в Арктиці. Російська Федерація виходить з достатності наявної міжнародної договірно-правової бази для успішного врегулювання шляхом переговорів усіх питань, що виникають у регіоні, включаючи питання встановлення зовнішніх меж континентального шельфу в Північному Льодовитому океані. Росія вважає, що арктичні держави несуть особливу відповідальність за сталий розвиток регіону, і у зв'язку з цим виступає за зміцнення взаємодії у форматі Арктичної ради, прибережної арктичної "п'ятірки", а також Ради Баренцева/Євроарктичного регіону. Росія буде твердо протидіяти будь-яким спробам привнести в Арктику елементи політики конфронтації і військового протистояння, політизувати міжнародну взаємодію у регіоні в цілому. Суттєве значення для розвитку регіону має використання Північного морського шляху як національної транспортної комунікації Росії в Арктиці, а також використання його для здійснення транзитних перевезень між Європою і Азією».
Як резюме. Аналіз нормативних документів та інших відкритих джерел дозволяє сформулювати низку тез.
По-перше, російська політика в Арктиці визначаться трьома основними факторами – збереженим юридично невизначеним статусом національних кордонів в Арктичному регіоні, наявністю значних запасів природних багатств у надрах регіону і стратегічним значенням Північного морського шляху, як національної інтегрованої системи транспортних комунікацій.
По-друге, у зовнішньополітичному аспекті Росія в Арктичному регіоні не персоніфікує як ймовірних суперників, так і можливих партнерів, при цьому на практиці інші учасники циркумполярної спільноти російськими політиками найчастіше сприймаються якщо не як супротивниками, то, як мінімум, вороже налаштованими конкурентами.
По-третє, високий рівень непередбачуваності можливих природно-кліматичних змін в Арктичному регіоні, з одного боку, дозволяє будувати прогнози про позитивні перспективи розвитку транспортних магістралей і видобуток корисних копалин на шельфі, з іншого боку, загрожує відкриттям північних кордонів Росії, що ймовірно є додатковим фактором нарощування присутності в Арктичному регіоні Російських Збройних Сил.
По-четверте, є ймовірність, що міжнародні відносини і кризові явища, що загострилися в економіці Росії, стануть причиною ревізії не тільки тактичних завдань російської політики в Арктиці, а й призведуть до перегляду окремих стратегічних пріоритетів.
___________
* Відомості про автора:
Чураков Андрій Анатолійович – незалежний аналітик, Архангельськ, Росія.
Статтю підготовлено на основі виступу на Міжнародній конференції «Російська активність в Арктиці: цілі, напрямки та виклики безпеці»
[1] Ковалев А.А. «Международно-правовой режим Арктики и интересы России»// Индекс безопасности. Осень - зима 2009г. № 3 - 4. Т. 15;
[2] Постановление Правительства РСФСР «О Государственной комиссии РСФСР по делам Арктики и Антарктики» от 26 декабря 1991 г. № 75;
[3] Постановление Правительства РФ «Об утверждении Положения о Государственной комиссии Российской Федерации по делам Арктики и Антарктики и персонального состава Государственной комиссии Российской Федерации по делам Арктики и Антарктики» от 28 марта 1992 г., № 197;
[4] Постановление Правительства РФ «О Всероссийском научно-координационном центре по комплексным проблемам Севера, Арктики и жизнедеятельности малочисленных народов Севера Государственного комитета Российской Федерации по социально-экономическому развитию Севера» от 22 июня 1992 г., № 419;
[5] Тамицкий А.М. Государственная политика современной России в Арктике: этапы, приоритеты и некоторые итоги // Арктика и Север. 2012 г. № 6;
[6] Конторович А. Э. Нефть и газ российской Арктики: история освоения в XХ веке, ресурсы, стратегия на XXI век // Наша Арктика, том 61, №1, 2015 г.;
[7] Морская доктрина Российской Федерации на период до 2020 года. Утверждена президентом РФ 27 июля 2001 г.;
[8] Приказ Министерства транспорта РФ от 12 мая 2005 г. № 45 «Об утверждении Транспортной стратегии Российской Федерации на период до 2020 года»;
[9] Концепция устойчивого развития Арктической зоны Российской Федерации (Проект): разработана в соответствии с решением Совета по проблемам Крайнего Севера и Арктики при Правительстве Российской Федерации (протокол от 26.11.2002 г. №1) электронный ресурс –http://www.consultant.ru;
[10] Чилингаров А.Н., Грузинов В.М., Сычев Ю.Ф. Очерки по географии Арктики. М., 2009 г.;
[11] Концепция внешней политики Российской Федерации, 15 июля 2008 г., электронный ресурс –http://kremlin.ru/acts/news/785;
[12] Основы государственной политики РФ в Арктике на период до 2020 года и дальнейшую перспективу, 18 сентября 2008 г., электронный ресурс - http://government.ru/media/files/A4qP6brLNJ175I40U0K46x4SsKRHGfUO.pdf;
[13] Указ Президента Российской Федерации от 12 мая 2009 г. N 537 "О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года", Российская газета - Федеральный выпуск №4912 (88);
[14] Зонн И.С., Жильцов С.С. Арктическая гонка: захватить и разбурить. // Москва, Восточная книга, 2013 г.;
[15] Договор между Российской Федерацией и Королевством Норвегия о разграничении морских пространств и сотрудничестве в Баренцевом море и Северном Ледовитом океане, 15 сентября 2010 г.// электронный ресурс - http://www.kremlin.ru/supplement/707;
[16] Стратегия развития Арктической зоны Российской Федерации и обеспечения национальной безопасности на период до 2020 года, Москва 2010 г.// электронный ресурс - www.minregion.ru/upload/02_dtp/101001_str.doc;
[17] Указ президента РФ от 02.05.2014 г. № 296 «О сухопутных территориях Арктической зоны Российской Федерации»// электронный ресурс - http://www.kremlin.ru/acts/bank/38377;
[18] Жильцов С.С., Зонн И.С. «Политика России в Арктике: современный этап»// Вестник РУДН, серия Политология, 2015 г., № 2;
[19] Военная доктрина Российской Федерации, 25.12.2015 г.// Российская газета - Федеральный выпуск №6570 (298);
[20] Журавель В.П. «Россия в Арктике. Будет ли Госкомиссия ее рулевым?»// журнал «Арктика и Север» Выпуск № 23 / 2016 г., электронный ресурс - http://cyberleninka.ru/article/n/rossiya-v-arktike-budet-li-goskomissiya-eyo-rulevym;
[21] Указ Президента РФ от 3 февраля 2015 г. № 50 «О Государственной комиссии по вопросам развития Арктики»,
[22] Постановление Правительства РФ от 14 марта 2015 г. № 228 «Об утверждении Положения о Государственной комиссии по вопросам развития Арктики»;
[23] Матвиенко В.И., Необходим закон о развитии Арктической зоны России// электронный ресурс - https://regnum.ru/news/2017018.html;
[24] Проект Закона «О развитии Арктической зоны Российской Федерации»// электронный ресурс - http://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=PRJ;n=149389#0;
[24] Министерство экономического развития РФ от 19.05.2016 г. № 14605-АЦ/Д29и «О перечне приоритетных проектов, реализуемых на территории Арктической зоны Российской Федерации»// электронный ресурс - https://www.arctic.gov.ru/FilePreview/9053275b-7821-e611-80cc-e672fe4e8e4e?nodeId=89bd2a3e-dc56-e511-825f-10604b797c23;
[25] Председатель Правительства Российской Федерации Медведев Д.А. 30 августа 2016 г. «План мероприятий по реализации Стратегии развития Арктической зоны Российской Федерации и обеспечения национальной безопасности на период до 2020 года»// электронный ресурс - http://government.ru/media/files/ObB3ODIP9rOAwfYbgWrOzHIxaHTla8s1.pdf
[26] Стенограмма совещания по вопросу комплексного развития Арктики, 29 марта 2017 г.// электронный ресурс - http://kremlin.ru/events/president/news/54147;
[27] Концепция внешней политики Российской Федерации (утверждена Президентом Российской Федерации В.В. Путиным 30 ноября 2016 г.)// электронный ресурс - http://www.mid.ru/foreign_policy/news/-/asset_publisher/cKNonkJE02Bw/content/id/2542