rus

Андрей Чураков*: Политика России в Арктике: цели, направления, практика


Статьи

Повышенный интерес к Арктическому региону в последние десятилетия способствовал появлению, солидного массива разного рода государственных проектов, планов, программ, концепций и гипотез.  Не осталось в стороне от этой проблематики и научное сообщество, обогатив циркумполярную науку внушительной библиотекой, включающей в себя, как публикации, посвященные узкоспециальным темам, так и вопросам общего характера. В устоявшемся формате, в том числе и на международном уровне, арктическая повестка формируется из четырех основных сюжетов: перспектива экономического освоения арктического шельфа, возможность организации новых транспортных магистралей, охрана окружающей среды, защита прав коренных малочисленных народов, проживающих на Крайнем Севере. 

Юридически неопределенный, на данный момент, статус национальных границ в циркумполярном регионе создает дополнительное напряжение при обсуждении арктической проблематики, тем самым вынуждая заинтересованные государства формировать отдельную политику относительно северных территорий. Поскольку Российская Федерация в Арктике существенно нарастила свое влияние, а, в какой-то мере, даже  спровоцировала повышение активности других стран, для анализа целей и направлений российской арктической политики будет целесообразно рассмотреть хронологическую последовательность её формирования, опираясь, прежде всего, на основополагающие нормативные документы.

С достаточной долей условности можно утверждать, что Российская политика в Арктическом направлении, в ходе своей трансформации за период с 1991 года по настоящее время, прошла, как минимум, три фазы или этапа. Первый из них, ограничен временным промежутком девяностых годов и характеризуется, как начальный этап накопления информации, ее обработки и попытки сформулировать единую концепцию по отношению к Северным регионам. Второй этап, с 2000-го по 2007-й год, можно квалифицировать, как время фандрайзинга арктических проектов, активных международных коммуникаций, встраивание  России в циркумполярное сообщество стран, как первой среди равных. Третья фаза, начавшаяся в середине 2007-го года и длящаяся уже десять лет – период экспансии России на Арктическом направлении.      

Вероятно, стоит отметить, что Российская арктическая политика на начальном этапе, в значительной степени, была продолжением политики Советского Союза. В 1987 году СССР выдвинул так называемые «мурманские инициативы», в которых были обозначены основные проблемы Арктики, а также предлагались конкретные направления развития международных отношений в Арктическом регионе. В частности, речь шла о создании безъядерной зоны на севере европейского континента, ограничении военно-морской активности в прилегающих к Северной Европе морях, мирном сотрудничестве по рациональному освоению ресурсов региона, научной кооперации, охране окружающей среды, перспективах использования Северного морского пути для международного судоходства [1]. Стратегия России, как правопреемницы Союза, во внешнеполитической сфере  базировалась на этих тезисах практически все девяностые годы.

Фактически сразу после распада СССР в 1991 году был сформирован соответствующий уполномоченный орган - Государственная комиссия РСФСР по делам Арктики и Антарктики [2], преобразованная в 1992 году в Государственную комиссию РФ по делам Арктики и Антарктики [3], и в том же году переименованная в межведомственную комиссия по делам Арктики и Антарктики. Комиссия просуществовала до 2004 года. Ее функционал заключался в координации хозяйственной, социально-экономической, научной и природоохранной деятельности различных ведомств в Арктике и Антарктике.

Также в 1992 году правительством РФ был образован Всероссийский научно-координационный центр по комплексным проблемам Севера, Арктики и жизнедеятельности малочисленных народов Севера – своеобразный модератор деятельности научно-исследовательских институтов, занимавшихся исследованием процессов в арктических регионах, включая и проблемы малочисленных народов Севера [4]. В 1994 году в Совете Федерации образован Комитет по делам Севера и малочисленных народов, который формируется из членов СФ − сенаторов, представляющих в «верхней» палате северные регионы. В сферу его интересов входят экономическое и социальное развитие территорий, природопользование, положение коренных малочисленных народов.

Следует отметить, что в начале девяностых годов главной задачей государственной политики в отношении северных территорий было обеспечение жизнедеятельности регионов, реформирование системы государственной поддержки, перенастройка схемы северного завоза в новых условиях рыночной экономики. Единой выстроенной концепции в отношении Арктики не было, органы федеральной власти в основном решали оперативные задачи поставки в удаленные северные территории топлива, продуктов питания, медикаментов, поддержания транспортной доступности.

Однако, в этот же период начинается интенсивный процесс позиционирования Российской Федерации в международных циркумполярных отношениях. В качестве члена организации Россия входит в Совет государств Балтийского моря (1992), Северный форум (1992), Совет Баренцева-Евроарктического региона (1993), Конференцию парламентариев Арктического региона (1994), Арктический совет (1996) и позднее – в проект Европейского Союза «Северное измерение» (1999). В сфере военного сотрудничества в 1994 году состоялись совместные учения военных сил России и Норвегии у побережья северной Норвегии («Помор-1994») [5].

Возрастанию государственного интереса к Арктическому региону в середине девяностых годов прошлого столетия способствовало наличие данных о возможных значительных запасах нефти и природного газа на шельфе, полученных еще в советский период [6].  В какой-то мере, перспективы добычи углеводородов в прибрежных водах не только послужили толчком для проведения новых геологических исследований, но и стали серьёзным аргументом в пользу ратификации Россией Конвенции ООН по морскому праву, принятой в 1982 году. Именно этот международный документ гарантировал распространение суверенитета и на 12-мильную зону территориальных вод, и на установление в границах шельфа исключительной экономической зоны шириной до 200 морских миль. Более того, в случае наличия доказательств о том, что шельф является естественным продолжением территории государства, экономическая зона могла быть расширена еще на 150 морских миль. В 1996 году правительство РФ принимает программу проведения новых геологических исследований в арктическом регионе, рассчитанную на четыре года, а уже в 1997-м ратифицирует Конвенцию. Как показывает практика, на протяжении всех последующих двадцати лет, вплоть до сегодняшнего дня, территориальная политика России в Арктике неразрывно связана, а во многом и определяется, с интересами добычи углеводородов в данном регионе. 

Начало двухтысячных годов знаменует следующий, второй, этап формирования арктической политики Российской Федерации. В 2000 году Министерство природных ресурсов совместно с Министерством обороны проводит экспедицию «Арктика–2000», по результатам которой было заявлено, что подводные хребты Ломоносова и Менделеева являются продолжением континента, и, соответственно, континентальный шельф России имеет шанс увеличиться на 1,2 млн. квадратных километров. Таким образом, Россия может претендовать на почти половину Северного Ледовитого океана, включая Северный полюс. Заявка в Комиссию ООН по границам континентального шельфа на расширение внешней границы арктического шельфа России была подана в 2001 году, однако она не была подготовлена организационно, а также не содержала документально аргументированных доказательств. В итоге Комиссия ООН заявку отклонила, высказав замечания о необходимости предоставления бесспорных доказательств, которые позволяют дать однозначный ответ о принадлежности упомянутых хребтов к материковой части России.

В том же 2001 году президент Путин подписывает «Морскую доктрину Российской Федерации на период до 2020 года». Раздел, посвященный Арктическому направлению, в частности, указывал на решающую роль Северного флота для обороны страны, возможность свободного выхода в Атлантику, наличие на шельфе и в исключительной экономической зоне богатых месторождений, а также на необходимость обеспечения национальных интересов Российской Федерации в отношении Северного морского пути, соблюдение интересов России при разграничении морских пространств и дна Северного Ледовитого океана с приарктическими государствами [7].

Значимость СМП как самостоятельного Евроазиатского транспортного коридора была обозначена еще в 1999 году, но окончательно закрепили этот статус в принятой в 2005 году Министерством транспорта РФ «Транспортной стратегии до 2020 года» [8]. В качестве основных целей развития Северного морского пути были заявлены:

  • сохранение СМП как национальной магистрали России в Арктике, с использованием судов и плавсредств под российским флагом и построенных на отечественных предприятиях;
  • укрепление национальной безопасности в Арктике;
  • транспортное обеспечение освоения арктических месторождений, в том числе   шельфовых, углеводородного сырья и морского экспорта нефти и газа;
  • развитие экспортных и каботажных перевозок, а также устойчивого снабжения северных территорий России;
  • формирование самоокупаемой, приносящей доходы арктической морской транспортной системы;
  • усиление позитивного влияния СМП на социальные условия жизни народов Севера.

На данном этапе правительство РФ полагало, что функционирование СМП будет осуществляться через разделение функций государственного регулирования и хозяйственной деятельности, создание механизмов долевого участия субъектов Российской Федерации, коммерческих организаций, заинтересованных в развитии содержании арктической транспортной системы, в финансировании СМП, а также привлечение для финансирования проектов развития и модернизации инфраструктуры арктической транспортной системы коммерческих кредитов и кредитов  международных финансовых институтов. Государство оставляло за собой контрольные функции, рассчитывая в итоге осуществить поэтапное формирование самоокупаемой арктической транспортной системы.

В этот же период была сделана первая попытка сформулировать государственную политику в области устойчивого развития Арктики.  Совет по проблемам Крайнего Севера и Арктики при правительстве России в ноябре 2002 года принял решение о разработке Концепции устойчивого развития Арктической зоны Российской Федерации, которая увидела свет в 2006 году. Концепция, рассчитанная до 2015 года, в частности, декларировала в качестве условий для реализации перехода российской Арктики к устойчивому развитию, обес­печение экологической безопасности, развитие научной и инновационной деятельности в Арктике, активное участие гражданского общества в данном процессе.  Еще одной новацией упомянутого документа необходимо признать попытку, наряду с зонами государственных интересов и зонами экономического освоения Арктики, эксклюзивно обозначить зоны старожильческих территорий и зоны проживания ко­ренных малочисленных народов.

Отдельный раздел в Концепции был посвящен международному сотрудничеству. Стоит отметить, что документ был разработан с учетом основополагающих принципов укрепления партнерства с приарктическими странами и выполнения обязательств Российской Федерации в интересах циркумполярного развития в контексте Йоханнесбургской декларации по устойчивому развитию и плана выполнения решений Всемирного саммита на высшем уровне по устойчивому развитию. Расширение международного сотрудничества предполагалась через участие в разработке и реализации международного плана действий Арктического совета по устойчивому развитию Арктики, проведение совместных научных и инвестиционных программ, развитие международного судоходства по Северному морскому пути, организацию мониторинга и охраны окружающей среды, а также развитие международного туризма, международных охраняемых природных территорий и акваторий в арктической зоне Российской Федерации [9].

В качестве начала третьего этапа российской арктической политики вполне логично рассматривать лето 2007 года. В мае-июне экспедиция «Арктика-2007» проводит сейсмическое обследование хребта Ломоносова и зоны его примыкания к континентальному шельфу. Ученые, работавшие на борту ледокола «Россия», собирают дополнительные данные для обоснования широкомасштабных территориальных претензий РФ. В рамках этой же экспедиции был осуществлен спуск двух глубоководных аппаратов «Мир» на глубину 4261 метр на Северном полюсе. В ходе погружения на дно Северного Ледовитого океана были взяты пробы грунта, но с научной точки зрения они мало что дали для получения даже косвенных доказательств правомочности претензий России на эту часть Арктики. [10] Данная акция в большей степени носила политический, пропагандистский характер. Погружение на Северном полюсе завершилось установкой на дне океана российского флага. Российская пресса интерпретировала установку флага как безусловную победу России в Арктике и сравнивала ее значимость с высадкой американских астронавтов на Луну. Международная общественность восприняла этот символический жест как демонстрацию экспансионистской политики России в арктическом регионе. Как результат, оценки других стран в отношении претензий России на шельф Северного Ледовитого океана стали более жесткими. В частности, свои аргументы по данному вопросу более конкретно сформулировали Канада и США. Дополнительным негативным результатом установки государственного флага РФ на Северном полюсе стало то, что международные фонды и организации, ранее активно участвовавшие в различных совместных арктических проектах, перестали воспринимать Россию как добросовестного партнера. Дело в том, что экспедиция и погружение были профинансированы за счет международных организаций, однако российская сторона их не известила о планах установки флага. Фактически, собрав деньги на научный эксперимент, призванный продемонстрировать возможности человечества, организаторы экспедиции, воспользовавшись ситуацией, устроили презентацию политических амбиций России.

Дальнейшее развитие ситуации показало, что за символическим жестом России стояли вполне конкретные планы по отстаиванию своих интересов в Арктике.  В июле 2008 года принимается Концепции внешней политики Российской Федерации, которая ставит задачу «установить в соответствии с международным правом внешние границы своего континентального шельфа, расширяя тем самым возможности для разведки и разработки его минеральных ресурсов». Следует также отметить, что Концепция 2008 года декларирует «поступательное практическое взаимодействие со странами Северной Европы, включая реализацию в рамках многосторонних структур совместных проектов по сотрудничеству в Баренцевом/Евроарктическом регионе и Арктике в целом, учитывая при этом интересы коренных народов» [11].

Более детально и тщательно арктическая политика России формулируется в следующем по хронологии документе. В сентябре 2008 года на заседании Совета безопасности РФ были приняты, а в 2009 году утверждены «Основы государственной политики РФ в Арктике на период до 2020 года и дальнейшую перспективу» [12]. Документ обозначил четыре национальных приоритета арктической политики:

  • Арктика - стратегическая ресурсная база Российской Федерации, обеспечивающая решение задач социально-экономического развития страны;
  • Арктики - зона мира, стабильности и сотрудничества;
  • сбережение уникальных экологических систем Арктики;
  • использование Северного морского пути в качестве национальной единой транспортной коммуникации Российской Федерации.

Существенным представляется тот факт, что наряду с вопросами экономики, экологии, транспортной логистики в данном документе формулируются и цели военно-стратегического характера, а именно, необходимость создания «группировки войск (сил) общего назначения Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов (в первую очередь пограничных органов) в Арктической зоне Российской Федерации, способных обеспечить военную безопасность в различных условиях военно-политической обстановки».  

Здесь не лишним будет отметить, что совещание Совета Безопасности РФ было выездным и состоялось на самой северной заставе пограничной службы ФСБ РФ «Нагурская» на Земле Франца-Иосифа. Таким образом, спустя год после установки флага на Северном полюсе, Россия вторично продемонстрировала свои Арктические амбиции, что, безусловно, не прошло незамеченным для мирового сообщества и, в частности, подтолкнуло к разработке и принятию индивидуальных стратегий действий в циркумполярной зоне большинство арктических и неарктических государств.      

Дальнейшее продолжение тема безопасности в Арктике получила в «Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года», утвержденной в 2009 году.  Стратегия в качестве одной из задач определила необходимость «завершения формирования базовой транспортной, энергетической, информационной, военной инфраструктуры в Арктической зоне Российской Федерации» [13].

Параллельно в 2009-2010 годах получают развитие ряд инициатив по другим арктическим направлениям. Россия ведет активную кампанию по привлечению к освоению месторождений в Баренцевом и Карском морях зарубежных корпораций, обладающих соответствующими технологиями и финансовыми ресурсами. В частности, идут переговоры с «Total», «ВР», «ExxonMobil», итальянской компанией «Eni». Общий объем совместных инвестиций на арктические проекты оценивался для месторождений в Баренцевом море в 70 млрд долл., а в Карском море — в 200-300 млрд долл. [14]. В апреле 2010 года Путин, будучи в должности премьер-министра, посещает архипелаг Земля Франца-Иосифа, где заявляет о необходимости провести «генеральную уборку в Арктике», очистить острова от технологического мусора, представляющего экологическую угрозу. В июне 2010 года Указом Президента РФ создается Северный (Арктический) федеральный университет, призванный стать не только базовым высшим учебным заведением страны, готовящим кадры для работы в Арктике, но и научным центром системного комплексного исследования региона.

Еще одним знаковым политическим событием 2010 года в Арктическом регионе стало подписание Договора между Российской Федерацией и Королевством Норвегия о разграничении морских пространств и сотрудничестве в Баренцевом море и Северном Ледовитом океане [15]. Договор создаёт благоприятные правовые условия для освоения нефтегазовых ресурсов арктического континентального шельфа, возможности кооперации по разведке и добыче углеводородов в бывшем спорном районе. Договор предусматривает, в частности, подробную регламентацию российско-норвежского сотрудничества в эксплуатации минеральных ресурсов и содержит положение, в соответствии с которым каждое месторождение, пересекаемое линией разграничения, может эксплуатироваться только совместно и как единое целое. Такой подход должен позволить заблаговременно и эффективно снимать возможные разногласия по вопросу распределения углеводородных ресурсов в зоне соприкосновения национальных интересов двух стран.

Среди документов, оказавших существенное влияние на формирование циркумполярной политики России, выделим еще несколько. 13 апреля 2009 года был утвержден «План мероприятий по реализации «Основ государственной политики Российской Федерации в Арктике на период до 2020 года и дальнейшую перспективу». 5 августа 2010 года подписан приказ Министерства регионального развития РФ №364 «О создании рабочей группы по разработке проекта государственной программы «Экономическое и социальное развитие Арктической зоны Российской Федерации на 2011-2020 годы». В 2010 году Министерство регионального развития выносит на обсуждение проект «Стратегии развития Арктической зоны Российской Федерации и обеспечения национальной безопасности на период до 2020 года» [16], затем появляется проект государственной программы «Экономическое и социальное развитие Арктической зоны Российской Федерации на 2011 – 2020 годы», разрабатывается Концепция Федерального закона РФ «Об Арктической зоне Российской Федерации», а также проект Федерального Закона ««Об Арктической зоне Российской Федерации». 

Однако, процесс принятия нормативных документов затягивается, поскольку, с одной стороны, у разработчиков нет четкого понимания механизмов реализации намеченных планов, а с другой стороны мешают межведомственные противоречия, постоянно возникающие при обсуждении проектов.

В итоге «Стратегия развития Арктической зоны Российской Федерации и обеспечения национальной безопасности на период до 2020 года» была утверждена лишь 8 февраля 2013 года, государственную программу «Социально-экономическое развитие Арктической зоны Российской Федерации на период до 2020 года» Правительство РФ утвердило 21 апреля 2014 года.

Отметим, что Программа «Социально-экономическое развитие Арктической зоны Российской Федерации на период до 2020 года», которая, по сути, должна была бы стать одним из инструментов комплексного развития северных территорий, не имела ресурсного наполнения (объемы бюджетного наполнения отсутствовали) и представляла собой описание мероприятий уже действующих федеральных программ. Более того, в Программе не были прописаны индикаторы или показатели, по которым можно судить об эффективности её реализации. Единственной «новацией», содержавшейся в документе, нужно признать перечень сухопутных территорий, включенных в Арктическую зону Российской Федерации. Указ Президента РФ [17], узаконивший определенный в Программе перечень, увидел свет лишь спустя десять дней – 2 мая 2014 года.   

Ряд экспертов полагают, что обострение отношений с западными странами, произошедшее в 2014 году, повлекло за собой пересмотр приоритетов внешней политики России в Арктике [18]. Безусловно, Россия была вынуждена внести корректировку в некоторые планы и проекты. С одной стороны, оказал влияние фактор экономических санкций, лишивших Роснефть и Газпром доступа к необходимым инвестициям и технологиям. С другой стороны, в новых геополитических условиях возросла активность Российских Вооруженных Сил, в том числе и на Арктическом направлении.  Тем не менее, говорить о кардинальных изменениях циркумполярной политики России, или о каком-то новом этапе политики РФ в Арктике, вероятно, серьёзных оснований нет. По крайней мере, нормативные документы, принятые в 2014 году и в последующий период, декларируют ранее уже заявленные цели, придерживаются базовых принципов, сформулированных до обострения международной обстановки.

Военная доктрина Российской Федерации, подписанная президентом Путиным 25 декабря 2014 года [19], определяя основные задачи Вооруженных Сил, других войск и органов в мирное время, в перечисленном списке пункт «обеспечение национальных интересов Российской Федерации в Арктике» ставит на девятнадцатую, последнюю, позицию. Еще одно упоминание Арктики в Доктрине является техническим отсылом к принятой в 2013 году Стратегии развития Арктической зоны Российской Федерации и обеспечения национальной безопасности на период до 2020 года.   

Кратко остановимся на том, что на практике скрыто за фразой «обеспечение национальной безопасности в Арктике».  1 декабря 2014 года на базе Северного флота формируется новая военная структура - Объединенное стратегическое командование «Север». Министерство обороны создаёт постоянную базу для Северного флота на Новосибирских островах. Спецстрой России проводит реконструкцию военного городка первой арктической мотострелковой бригады, которая сформирована в поселке Алакуртти Мурманской области. Ведутся работы по строительству объектов на островах Котельный, Врангеля, Земля Александры, Новая Земля и на мысе Шмидта. Начинается восстановление аэродромов на Новосибирских островах и Земле Франца-Иосифа, реконструируются аэродромы Тикси, Нарьян-Мар, Алыкель, Воркута, Анадырь и Рогачево. Всего в Арктике запланировано построить 13 аэродромов, один наземный авиационный полигон, а также 10 радиолокационных отделений и пунктов наведения авиации. В рамках создания Системы комплексной безопасности населения и территорий Российской Арктики МЧС России открывает 10 комплексных аварийно-спасательных центров с общей численностью 16 тыс. человек [20].

В отличие от арктических проектов силовых ведомств - Министерства обороны, МЧС и ФСБ, решение задач гражданского характера, прописанных в Арктической Стратегии и соответствующей государственной Программе, на практике оказалось заморожено. Причины возникших трудностей при реализации намеченной Стратегии можно разделить на две категории.  Концептуальные просчеты самой Стратегии и проблемы ее практической реализации.  

К первой категории относятся:

- несоответствие заявленных целей и поставленных задач реалиям экономической российской действительности, которая характеризуется долгосрочным институциональным кризисом,

- чрезмерная уверенность в возможности реализации планов по обоснованию расширения российского арктического сектора, подпадающего под национальную юрисдикцию,

- расплывчатость   формулировок   целей, задач   и   мероприятий, прописанных в Стратегии, их декларативность, отсутствие целевых показателей.

К проблемам практической реализации Стратегии следует отнести:

-  отсутствие бюджетного обеспечения,

- неочевидность тезиса о том, что Арктика может превратиться в обозримой перспективе в ведущую ресурсную базу страны, имеющаяся информация о запасах углеводородов и иных полезных ископаемых базируется на прогнозных данных и фактически не учитывает мировую рыночную конъюнктуру,

- завышенные ожидания от возможностей Северного морского пути как транснациональной магистрали, при отсутствии на его протяжении развитой и современной инфраструктуры, обеспечивающей минимизацию рисков и стабильную безопасность,

- чрезвычайно запущенное состояние северных территорий с точки зрения среды обитания, отсутствие качественных транспортных магистралей и связи, ветхий жилой фонд, изношенные коммуникации, загрязненность Арктической зоны токсичными и радиационными отходами.  

Отдельно необходимо выделить еще один существенный фактор, оказывающий негативное влияние на реализацию Арктической Стратегии Российской Федерации, а именно, ее отраслевой характер. Для координации действий и преодоления межведомственных разногласий предлагалось три варианта: создание Министерства по делам Арктики, образование нового Арктического федерального округа или создание правительственной комиссии по вопросам Арктики. В начале 2015 года предпочтение отдано третьему варианту – была создана    Госкомиссия по вопросам развития Арктики [21]. В состав Комиссии включили 79 человек, ее председателем назначен заместитель Председателя Правительства РФ Дмитрий Рогозин. Первое заседание состоялось14 апреля 2015 года.

Основными задачами Государственной комиссии по вопросам развития Арктики в соответствии с утвержденным Положением [22] являются:

а) уточнение целей и задач государственной политики Российской Федерации в Арктике в соответствии с изменением внутриполитической и внешнеполитической обстановки;

б) повышение эффективности программ и проектов устойчивого развития арктической зоны Российской Федерации;

в) координация деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, иных органов и организаций.

Фактически была создана еще одна бюрократическая структура, не наделенная полномочиями для реализации стратегических задач в Арктическом регионе. Создавшаяся ситуация вызвала резкую критику, прежде всего со стороны Совета Федерации. На состоявшемся 20 ноября 2015 года совместном заседании президиума экспертного совета по Арктике и Антарктике при Совете Федерации и Государственной комиссии по вопросам развития Арктики, председатель СФ В. Матвиенко отметила, что для правового регулирования Арктики характерен отраслевой подход и раздробленность регулирующего законодательства, подчеркнув необходимость принятия комплексного федерального закона «О развитии Арктической зоны Российской Федерации».    Было заявлено также, что «в общей сложности к Арктике в той или иной степени относится более 500 нормативных правовых актов, из которых около 50 сохраняют свою силу еще с советских времен» [23].

Разработка законопроекта «О развитии Арктической зоны Российской Федерации» [24] началась в соответствии с поручением заместителя Председателя Правительства Российской Федерации Рогозина от 15 апреля 2016 года. На данный момент законопроект все еще находится в стадии доработки. В плане работы на 2017 год Совета по Арктике и Антарктике при Совете Федерации РФ заявлено рассмотрение проекта Закона в июне текущего года.

В марте 2016 года на заседании президиума Госкомиссии по вопросам развития Арктики Минэкономразвития России предложило новый механизм регионального развития арктических территорий – «опорные зоны». Содержательная часть проекта опорных зон и, в частности, определение приоритетных проектов была рассмотрена на совместном заседании Морской коллегии при Правительстве РФ и президиума Государственной комиссии по вопросам развития Арктики под руководством заместителя председателя Правительства Российской Федерации, председателя Морской коллегии при Правительстве Российской Федерации Дмитрия Рогозина 24 мая 2016 года в Архангельске. В соответствии с Предложениями Министерства экономического развития Российской Федерации [24] из 145 реализуемых и запланированных проектов в Арктической зоне было предложено рассматривать в качестве приоритетных только 17. К таковым были отнесены, в частности, проекты в сфере развития транспортной инфраструктуры в Арктике, создание «Северного широтного хода», комплексное развитие Мурманского транспортного узла и строительство морского порта в поселке Сабетта. В сфере добычи полезных ископаемых - реализация проекта «Ямал СПГ» и освоение нефтяного месторождения «Приразломное».

С высокой долей вероятности, переход к опорным зонам, которые, по сути, являются аналогом территорий опережающего развития, можно рассматривать как оптимизацию арктических проектов Российской Федерации. В план мероприятий по реализации Стратегии развития Арктической зоны Российской Федерации и обеспечения национальной безопасности на период до 2020 года, утвержденный Председателем Правительства Российской Федерации Медведевым 30 августа 2016 года [25], был включен пункт о необходимости разработки новой редакции Государственной программы «Социально-экономическое развитие Арктической зоны Российской Федерации на период до 2020 года и дальнейшую перспективу». 29 марта 2017 года поручение Правительству ускорить разработку новой редакции Программы дал президент РФ В. Путин на совещании по вопросу комплексного развития Арктики, состоявшемся в ходе его посещения острова Земля Александры архипелага Земля Франца-Иосифа [26].

Будет логично завершить наш обзор цитатой из новой редакции «Концепции внешней политики Российской Федерации», утвержденной Президентом Российской Федерации В. Путиным 30 ноября 2016 года [27].  «Россия проводит линию, направленную на сохранение мира, стабильности и конструктивного международного сотрудничества в Арктике. Российская Федерация исходит из достаточности имеющейся международной договорно-правовой базы для успешного урегулирования путем переговоров всех возникающих в регионе вопросов, включая вопросы установления внешних границ континентального шельфа в Северном Ледовитом океане. Россия считает, что арктические государства несут особую ответственность за устойчивое развитие региона, и в связи с этим выступает за укрепление взаимодействия в формате Арктического совета, прибрежной арктической "пятерки", а также Совета Баренцева/Евроарктического региона. Россия будет твердо противодействовать любым попыткам привнести в Арктику элементы политики конфронтации и военного противостояния, политизировать международное взаимодействие в регионе в целом. Существенное значение для развития региона имеет использование Северного морского пути как национальной транспортной коммуникации России в Арктике, а также использование его для осуществления транзитных перевозок между Европой и Азией».

В качестве резюме. Анализ нормативных документов и иных открытых источников позволяет сформулировать ряд тезисов.

Во-первых, российская политика в Арктике определятся тремя основными факторами – сохраняющимся юридически неопределенным статусом национальных границ в Арктическом регионе, наличием значительных запасов природных богатств в недрах региона и стратегическим значением Северного морского пути, как национальной интегрированной системы транспортных коммуникаций.

Во-вторых, во внешнеполитическом аспекте Россия в Арктическом регионе не персонифицирует как вероятных соперников, так и возможных партнеров, при этом на практике другие участники циркумполярного сообщества российскими политиками чаще всего воспринимаются если не в качестве противников, то, как минимум, враждебно настроенных конкурентов.

В-третьих, высокий уровень непредсказуемости возможных природно-климатических изменений в Арктическом регионе, с одной стороны, позволяет строить прогнозы о позитивных перспективах развития транспортных магистралей и добыче полезных ископаемых на шельфе, с другой стороны, чреват открытием северных границ России, что вероятно служит дополнительным фактором наращивания присутствия в Арктическом регионе Российских Вооруженных Сил. 

В-четвертых, есть вероятность, что обострившиеся международные отношения и кризисные явления в экономике России станут причиной ревизии не только тактических задач российской политики в Арктике, но и приведут к пересмотру отдельных стратегических приоритетов.

______

*Сведения об авторе:

Чураков Андрей Анатольевич – независимый аналитик, Архангельск, Россия.

Статья подготовлена на основе выступления на Международной конференции «Российская активность в Арктике: цели, направления и вызовы безопасности»

 

 [1] Ковалев А.А. «Международно-правовой режим Арктики и интересы России»// Индекс безопасности. Осень - зима 2009г. № 3 - 4. Т. 15;

[2] Постановление Правительства РСФСР «О Государственной комиссии РСФСР по делам Арктики и Антарктики» от 26 декабря 1991 г. № 75;

[3] Постановление Правительства РФ «Об утверждении Положения о Государственной комиссии Российской Федерации по делам Арктики и Антарктики и персонального состава Государственной комиссии Российской Федерации по делам Арктики и Антарктики» от 28 марта 1992 г., № 197;

[4] Постановление Правительства РФ «О Всероссийском научно-координационном центре по комплексным проблемам Севера, Арктики и жизнедеятельности малочисленных народов Севера Государственного комитета Российской Федерации по социально-экономическому развитию Севера» от 22 июня 1992 г., № 419;

[5] Тамицкий А.М. Государственная политика современной России в Арктике: этапы, приоритеты и некоторые итоги // Арктика и Север. 2012 г. № 6;

[6] Конторович А. Э. Нефть и газ российской Арктики: история освоения в XХ веке, ресурсы, стратегия на XXI век // Наша Арктика, том 61, №1, 2015 г.;

[7] Морская доктрина Российской Федерации на период до 2020 года. Утверждена президентом РФ 27 июля 2001 г.;

[8] Приказ Министерства транспорта РФ от 12 мая 2005 г. № 45 «Об утверждении Транспортной стратегии Российской Федерации на период до 2020 года»;

[9] Концепция устойчивого развития Арктической зоны Российской Федерации (Проект): разработана в соответствии с решением Совета по проблемам Крайнего Севера и Арктики при Правительстве Российской Федерации (протокол от 26.11.2002 г. №1) электронный ресурс –http://www.consultant.ru;

[10] Чилингаров А.Н., Грузинов В.М., Сычев Ю.Ф. Очерки по географии Арктики. М., 2009 г.;

[11] Концепция внешней политики Российской Федерации, 15 июля 2008 г., электронный ресурс –http://kremlin.ru/acts/news/785;

[12] Основы государственной политики РФ в Арктике на период до 2020 года и дальнейшую перспективу, 18 сентября 2008 г., электронный ресурс - http://government.ru/media/files/A4qP6brLNJ175I40U0K46x4SsKRHGfUO.pdf

[13] Указ Президента Российской Федерации от 12 мая 2009 г. N 537 "О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года", Российская газета - Федеральный выпуск №4912 (88);

[14] Зонн И.С., Жильцов С.С. Арктическая гонка: захватить и разбурить. // Москва, Восточная книга, 2013 г.;

[15] Договор между Российской Федерацией и Королевством Норвегия о разграничении морских пространств и сотрудничестве в Баренцевом море и Северном Ледовитом океане, 15 сентября 2010 г.// электронный ресурс -   http://www.kremlin.ru/supplement/707;

[16] Стратегия развития Арктической зоны Российской Федерации и обеспечения национальной безопасности на период до 2020 года, Москва 2010 г.// электронный ресурс -  www.minregion.ru/upload/02_dtp/101001_str.doc;

[17] Указ президента РФ от 02.05.2014 г. № 296 «О сухопутных территориях Арктической зоны Российской Федерации»// электронный ресурс -  http://www.kremlin.ru/acts/bank/38377;

[18] Жильцов С.С., Зонн И.С. «Политика России в Арктике: современный этап»// Вестник РУДН, серия Политология, 2015 г., № 2;

[19] Военная доктрина Российской Федерации, 25.12.2015 г.// Российская газета - Федеральный выпуск №6570 (298);

[20] Журавель В.П. «Россия в Арктике. Будет ли Госкомиссия ее рулевым?»// журнал «Арктика и Север» Выпуск № 23 / 2016 г., электронный ресурс - http://cyberleninka.ru/article/n/rossiya-v-arktike-budet-li-goskomissiya-eyo-rulevym;

[21] Указ Президента РФ от 3 февраля 2015 г. № 50 «О Государственной комиссии по вопросам развития Арктики»,

[22] Постановление Правительства РФ от 14 марта 2015 г. № 228 «Об утверждении Положения о Государственной комиссии по вопросам развития Арктики»;

[23] Матвиенко В.И., Необходим закон о развитии Арктической зоны России// электронный ресурс - https://regnum.ru/news/2017018.html;

[24] Проект Закона «О развитии Арктической зоны Российской Федерации»// электронный ресурс - http://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=PRJ;n=149389#0;

[24] Министерство экономического развития РФ от 19.05.2016 г. № 14605-АЦ/Д29и «О перечне приоритетных проектов, реализуемых на территории Арктической зоны Российской Федерации»// электронный ресурс - https://www.arctic.gov.ru/FilePreview/9053275b-7821-e611-80cc-e672fe4e8e4e?nodeId=89bd2a3e-dc56-e511-825f-10604b797c23;

[25] Председатель Правительства Российской Федерации Медведев Д.А.  30 августа 2016 г. «План мероприятий по реализации Стратегии развития Арктической зоны Российской Федерации и обеспечения национальной безопасности на период до 2020 года»// электронный ресурс -  http://government.ru/media/files/ObB3ODIP9rOAwfYbgWrOzHIxaHTla8s1.pdf

[26] Стенограмма совещания по вопросу комплексного развития Арктики, 29 марта 2017 г.// электронный ресурс - http://kremlin.ru/events/president/news/54147;

[27] Концепция внешней политики Российской Федерации (утверждена Президентом Российской Федерации В.В. Путиным 30 ноября 2016 г.)// электронный ресурс - http://www.mid.ru/foreign_policy/news/-/asset_publisher/cKNonkJE02Bw/content/id/2542248.

18.05.2017 21:00:00